Il Consiglio di Stato conferma che tocca all’amministrazione, e non al giudice, valutare la congruità del piano rispetto alle condizioni di mercato e alle prescrizioni del bando
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7127 del 28 agosto 2025 offre una conferma del ruolo del piano economico-finanziario (Pef) nelle procedure di concessione e dei limiti entro cui il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’amministrazione concedente.
Il caso
L’operatore economico ricorrente aveva censurato l’aggiudicazione della concessione, lamentando che il Pef presentato dall’aggiudicataria fosse privo di un’analitica disamina delle componenti economico-finanziarie della gestione, ridotto ad una mera indicazione sintetica dei tassi di incremento del fatturato annuo. Tale lacuna, a suo dire, avrebbe dovuto comportare l’esclusione dalla gara del controinteressato, giacché avrebbe reso il Pef inidoneo a dimostrare la sostenibilità dell’offerta, mentre solo il Pef predisposto dal ricorrente conteneva un vero e proprio bilancio storico e previsionale dettagliato.
La posizione del Cds
Il Consiglio di Stato, confermando la decisione di primo grado, ha respinto il ricorso, riaffermando un principio consolidato: le valutazioni circa la sostenibilità del Pef e dell’offerta rientrano nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione concedente, sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo se non nei casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza (Cons. Stato, V, 30 gennaio 2023, n. 1042), non rilevata evidentemente nel caso specifico.
La funzione del Pef – ricorda il Collegio – non è quella di costituire un documento contabile rigidamente strutturato, ma di rappresentare uno strumento per la verifica dell’equilibrio economico-finanziario della concessione e della corretta allocazione del rischio operativo. È dunque l’amministrazione, e non il giudice, a dover valutare la congruità del piano rispetto alle condizioni di mercato e alle prescrizioni della lex specialis.
In questo senso, la pronuncia chiarisce che:
• il modello di Pef allegato al bando di gara ha natura meramente esemplificativa, non vincolante;
• il controllo giurisdizionale non può spingersi a sostituire la valutazione tecnica della commissione con quella del giudice, salvo evidenti illogicità.
D’altro canto, il codice dei contratti pubblici non prevede un contenuto minimo obbligatorio del piano economico finanziario. Qualche indicazione sul contenuto del Pef, sia pure con riferimento alla sintesi del Pef messo a gara, nell’ambito della procedura per l’affidamento di una concessione in finanza di progetto, ex articolo 193 del d. lgs. 36/23, proviene da MIT. Il supporto giuridico del ministero, con il parere nr. 3568 del 23 giugno 2025, ha ritenuto che “la sintesi del piano economico finanziario di cui all’art. 193, comma 8 debba contenere, oltre agli indici di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, le voci dei costi e dei ricavi con un grado di dettaglio sufficiente affinché gli altri operatori economici partecipanti alla gara possano formulare un’offerta consapevole”.
I richiami al Dlgs 50/2016 in un contesto regolato dal Dlgs 36/2023
La sentenza del Consiglio di Stato presenta una peculiarità: nell’illustrare la natura del rapporto concessorio e il ruolo del Pef quale strumento di allocazione del rischio operativo, richiama il quadro definitorio apprestato dall’abrogato d.lgs. 50/2016 (artt. 3, lett. uu) e vv), e 165), nonostante la procedura oggetto di contenzioso, indetta con determina dirigenziale del 22 dicembre 2023, ricada sotto la disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023).
Considerazioni conclusive
La decisione si colloca nel solco di un orientamento volto a garantire un equilibrio tra tutela della par condicio e rispetto della discrezionalità amministrativa: se da un lato il Pef non può ridursi a un adempimento meramente formale, dall’altro non è consentito al giudice trasformare il sindacato giurisdizionale in una valutazione tecnica sostitutiva. In prospettiva, la pronuncia conferma che il Pef nelle concessioni deve essere letto come strumento funzionale a verificare la reale sostenibilità dell’operazione e la trasferibilità del rischio operativo in capo al concessionario.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”