Un interessante contributo della giustizia amministrativa analizza il ruolo dell’art. 135 nel campo della ricerca e dell’innovazione, tra punti critici e opportunità
Come si concilia la libertà della ricerca scientifica con le regole stringenti degli appalti pubblici? È possibile che la pubblica amministrazione agisca come promotore e non solo come controllore dell’innovazione? E quali margini di flessibilità riconosce il Codice dei contratti quando la finalità non è la mera acquisizione di beni o servizi, ma la produzione di conoscenza e sviluppo tecnologico?
Appalti e ricerca scientifica: un delicato equilibrio tra norme e innovazione
Ad affrontare il rapporto tra ricerca scientifica e disciplina degli appalti è la monografia “Appalti e ricerca scientifica”, di Giancarlo Montedoro, nella quale il Presidente di Sezione del Consiglio di Stato si sofferma sull’applicazione, sulle opportunità e sui limiti connessi all’art. 135 e all’art. 75 del d.Lgs. n. 36/2023.
La ricerca e l’innovazione sono obiettivi prioritari dell’Unione europea, sanciti dall’art. 179 TFUE e rilanciati dalle strategie di crescita sostenibile e digitale. L’idea di fondo è semplice: rafforzare le basi scientifiche e tecnologiche del continente, mettendo la pubblica amministrazione nelle condizioni di stimolare e allo stesso tempo beneficiare dei processi innovativi.
Quando però questi obiettivi europei vengono calati negli ordinamenti nazionali, si scontrano con le rigidità delle procedure di evidenza pubblica.
Da qui il nodo affrontato da Montedoro: trovare un punto di equilibrio tra la necessità di regole di trasparenza e concorrenza e l’altrettanto essenziale esigenza di libertà, che costituisce la cifra stessa della ricerca scientifica.
L’art. 135 del Codice dei contratti
Il cuore della disciplina è l’art. 135 del d.lgs. n. 36/2023.
Essa prevede che:
“1. Relativamente ai servizi di ricerca e sviluppo, le disposizioni del codice si applicano esclusivamente ai contratti relativi ai servizi di cui all’allegato II.19, a condizione che:
a) i risultati appartengano esclusivamente alla stazione appaltante, per essere destinati all’esercizio della propria attività;
b) la prestazione del servizio sia interamente retribuita dalla stazione appaltante.
2. Le stazioni appaltanti possono ricorrere, in applicazione dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3, agli appalti pubblici pre-commerciali, che rispettino le condizioni delle lettere a) e b) del comma 1, quando:
a) siano destinati al conseguimento di risultati non appartenenti in via esclusiva alla stazione appaltante, che li usi nell’esercizio della propria attività;
b) la prestazione del servizio non sia interamente retribuita dalla stazione appaltante;
c) l’esigenza non possa essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato.”
L’allegato II.19 descrive le categorie dei servizi ai quali il codice si applica.
La norma stabilisce che le regole del Codice si applicano agli appalti di ricerca e sviluppo solo se ricorrono due condizioni:
- i risultati appartengono in via esclusiva alla stazione appaltante;
- la prestazione è interamente finanziata dalla stessa.
Basta che una di queste condizioni manchi perché il contratto esca dal perimetro codicistico, aprendo la strada a una maggiore libertà negoziale. In questo modo la finalità della ricerca prevale sulla logica della concorrenza: la scelta del partner non è più rigidamente vincolata alle procedure di gara, ma può rispondere a criteri di idoneità scientifica e tecnologica.
Appalti pre-commerciali e partenariati per l’innovazione
Accanto alla disciplina dell’art. 135, un ruolo importante è riconosciuto agli appalti pre-commerciali. Si tratta di contratti finalizzati allo sviluppo di prototipi o di soluzioni non ancora presenti sul mercato, in cui i risultati non appartengono in esclusiva alla PA e i rischi vengono condivisi con il privato. Sono strumenti che stimolano la competitività, attraggono nuovi operatori e innalzano la qualità dei servizi pubblici.
Diverso è invece il partenariato per l’innovazione disciplinato dall’art. 75 del Codice, più orientato alla commercializzazione dei risultati della ricerca.
La distinzione non è di poco conto: nel PCP prevale la finalità sperimentale, nel partenariato l’obiettivo è portare sul mercato un prodotto o un servizio innovativo.
Le criticità
Il quadro tracciato da Montedoro non è privo di ombre.
Da un lato, c’è il rischio di elusioni della disciplina: basti pensare a una compartecipazione privata solo fittizia o a diritti di proprietà intellettuale formalmente condivisi ma in realtà riservati al partner privato. Dall’altro, la ricerca rischia di rimanere imbrigliata in formalismi burocratici che ne soffocano la vitalità.
A questo si aggiunge il timore di responsabilità civile e contabile che spesso paralizza le amministrazioni, inducendole a comportamenti eccessivamente difensivi.
Il risultato è una tensione costante tra l’esigenza di garantire trasparenza e quella di consentire rapidità e flessibilità, condizioni indispensabili per la ricerca.
Conclusioni
Come sottolinea Montedoro, l’art. 135 esprime una scelta “liberale”, che pone al centro la libertà della ricerca e consente alla PA di muoversi con strumenti più agili.
Ciò implica:
- interpretare la norma in modo coerente con la finalità di stimolo all’innovazione, evitando sia formalismi inutili sia pratiche elusive;
- valorizzare gli appalti pre-commerciali come strumento privilegiato per sviluppare prototipi e nuove soluzioni tecnologiche;
- distinguere chiaramente tra PCP e partenariato per l’innovazione, così da scegliere lo strumento più adeguato agli obiettivi;
- promuovere un approccio culturale basato sulla cooperazione pubblico-privato e sulla semplificazione delle procedure, anche con un eventuale intervento normativo ad hoc (ad esempio un art. 135-bis per microforniture accessorie alla ricerca).
In definitiva, conclude Montedoro, la disciplina degli appalti di ricerca e sviluppo deve essere letta con attenzione, superando la logica difensiva della burocrazia per restituire centralità alla libertà della ricerca come motore di crescita e innovazione.
FONTI “LavoriPubblici.it”