Ampia autonomia organizzativa nella delimitazione dei compiti fermo restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento da mantenere in capo al responsabile del progetto
Le stazioni appaltanti godono di un’ampia autonomia organizzativa nella delimitazione dei compiti del responsabile del progetto in relazione agi adempimenti che intendono riservare agli altri uffici amministrativi preposti allo svolgimento delle procedure di gara, fermo restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento che devono essere mantenute in capo al Rup.
Questa conclusione vale a maggior ragione qualora vi sia una disciplina regionale di riferimento, che può legittimamente delineare modelli organizzativi propri, diretti a regolamentare l’attività del Rup delimitandola anche in relazione alle attività che restano riservate ad altre strutture amministrative.
Si è espresso in questi termini il Consiglio di Stato, Sez. V 18 agosto 2025, n. 7065, che contiene peraltro altre interessanti affermazioni in merito all’errore materiale che può essere riconosciuto nell’ambito del soccorso istruttorio e agli effetti conseguenti alla estromissione di un componente del raggruppamento temporaneo di imprese rispetto all’esclusione dello stesso dalla gara.
Il fatto
La Regione Toscana aveva proceduto, in qualità di soggetto aggregatore, allo svolgimento di una procedura di gara per l’affidamento dei servizi per lo sviluppo e manutenzione dei sistemi informatici. Nel disciplinare di gara era previsto che i concorrenti dovessero impegnarsi a garantire in caso di nuove assunzioni che una quota pari al 30% delle stesse fosse riservata a giovani e donne, secondo le previsioni della normativa speciale relativa agli interventi finanziati con fondi del Pnrr. A tal fine lo stesso disciplinare prescriveva che tale impegno dovesse essere formalizzato in sede di gara per mezzo di una apposita dichiarazione integrativa alla domanda di partecipazione, da redigersi secondo un modello allegato.
All’esito dell’esame della documentazione amministrativa la stazione appaltante comunicava a un concorrente che si era presentato nella forma del raggruppamento temporaneo che una delle mandanti dello stesso non aveva presentato correttamente tale dichiarazione. Provvedeva quindi ad attivare il soccorso istruttorio per chiedere chiarimenti. Il rispondeva precisando che la dichiarazione della mandante era frutto di un mero errore materiale, e provvedeva a ripresentare la stessa riformulata in termini corretti.
Tuttavia il Presidente del seggio di gara comunicava al concorrente che nella successiva seduta si sarebbe provveduto alla sua esclusione, motivandola con la circostanza che la dichiarazione successiva trasmessa in sede di soccorso istruttorio non poteva essere accettata, pena la violazione del principio della par condicio, considerato che il disciplinare di gara prevedeva espressamente l’obbligatorietà di tale dichiarazione e la sua non sanabilità tramite soccorso istruttorio. Successivamente il concorrente comunicava altresì che era intervenuto il recesso dal raggruppamento dell’impresa mandante, circostanza che secondo lo stesso avrebbe rimosso la potenziale causa di esclusione ai sensi della specifica previsione contenuta nell’articolo 97, comma 2 del Dlgs 36.
Anche questa istanza veniva tuttavia respinta dalla stazione appaltante, che sempre tramite il Presidente del seggio comunicava che riteneva la norma richiamata non applicabile al caso di specie. L’esclusione veniva successivamente formalizzata con autonomo provvedimento emanato dal dirigente responsabile del settore contratti. Il provvedimento di esclusione e tutti gli atti di gara venivano impugnati dal concorrente escluso davanti al giudice amministrativo, che tuttavia respingeva il ricorso. Contro la sentenza di primo grado veniva proposto appello davanti al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato: le competenze del Rup e degli uffici amministrativi
Con il primo motivo di censura il ricorrente riproponeva la contestazione già avanzata nel giudizio di primo grado fondata sulla ritenuta incompetenza dell’organo che aveva adottato il provvedimento di esclusione. Come detto, tale provvedimento era stato emanato dal dirigente dell’ufficio contratti dell’ente committente, sulla base di una valutazione precedentemente operata dal presidente del seggio di gara.
Secondo l’appellante ciò renderebbe illegittimo il provvedimento in quanto emanato in violazione delle competenze del Rup delineate dall’articolo 15 del Dlgs 36 e nel dettaglio dall’Allegato I.2. Queste norme attribuirebbero al Rup una competenza esclusiva e non derogabile in relazione agli atti della procedura di gara di cui ha la titolarità, e costituirebbero delle norme di rango primario che la Regione Toscana avrebbe dovuto eventualmente superare con una propria legge e non – come avvenuto nel caso di specie – con una semplice delibera amministrativa che individuava le funzioni e attività del Rup e degli altri uffici amministrativi.
E tuttavia, secondo l’appellante, anche il ricorso a una fonte primaria di natura legislativa a carattere regionale non sarebbe stato legittimo, in quanto la disciplina del responsabile unico del procedimento rientrerebbe nella materia della tutela della concorrenza, che in virtù del riparto operato dall’articolo 117 della Costituzione rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa censura. Il giudice amministrativo evidenzia in primo luogo che l’autonomia organizzativa delle stazioni appaltanti in tema di compiti e responsabilità del Rup, nonché di dirigenti amministrativi e uffici coinvolti nell’affidamento dei contratti pubblici, trova puntuale disciplina in alcune previsioni del Dlgs 36. In particolare, l’articolo 15, comma 4 consente alle stazioni appaltanti di individuare modelli organizzativi che prevedano la nomina di singoli responsabili del procedimento per le diverse fasi (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione). Ciò facendo salve le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento attribuite al Rup. A ciò si aggiunge la previsione dell’articolo 7 dell’Allegato I.2, Attività del Rup, che nel demandare a quest’ultimo la verifica della documentazione amministrativa consente che sia nominato a tal fine un apposito ufficio o servizio, sulla base delle disposizioni proprie di ogni singola stazione appaltante.
La Regione Toscana ha fatto piena applicazione di tali disposizioni, prevedendo, con apposita Delibera di Giunta, che la verifica della documentazione amministrativa – comprensiva delle clausole di esclusione – fosse demandata al Settore contratti quale ufficio deputato a tale compito. Questa previsione appare pienamente in linea con le richiamate disposizioni del Dlgs 36, essendo contenuta in un atto amministrativo a carattere generale quale la Delibera di Giunta.
E’ quindi da escludere che tale Delibera sia viziata da violazione di legge, né la scelta della Regione appare irragionevole, rispondendo a legittime esigenze organizzative costituite dalla necessità che le relative determinazioni siano assunte dall’ufficio di settore specializzato nella materia, anche per assicurare omogeneità delle decisioni adottate.
Quanto all’obiezione sollevata dall’appellante secondo cui la disciplina della materia sarebbe sottratta alla competenza normativa regionale in quanto rientrerebbe nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, il Consiglio di Stato richiama – come aveva già fatto il giudice di primo grado – la sentenza della Corte Costituzionale n. 43/2011, che ha esplicitamente sancito la legittimità costituzionale di una legge regionale che consentiva alle stazioni appaltanti di nominare più responsabili di fase dell’unico procedimento.
Ciò sulla base della considerazione che la disciplina del Rup non rientra nella materia della tutela della concorrenza – oggetto di potestà legislativa esclusiva dello Stato – quanto piuttosto in quella dell’organizzazione amministrativa, riservata alla potestà legislativa esclusiva delle regioni.
Infatti, l’attività di verifica della documentazione amministrativa non riguarda la disciplina delle regole di qualificazione e selezione dei concorrenti – effettivamente riservata alla potestà legislativa dello Stato – ma si pone piuttosto come un’attività ricognitiva e applicativa di tali regole, che appartiene appunto alle modalità organizzative degli uffici, su cui le regioni possono legittimamente legiferare.
L’errore materiale
Superato il motivo centrale di censura, il Consiglio di Stato ha respinto anche l’altro motivo addotto dall’appellante fondato sul presunto errore materiale compiuto dalla mandante in relazione alla dichiarazione all’impegno alle assunzioni femminili e giovanili prescritta dal disciplinare di gara. Al riguardo il giudice amministrativo ricorda che le previsioni del disciplinare erano inequivoche: la dichiarazione doveva essere formalizzata utilizzando il modello allegato ed era richiesta a ciascun componente il raggruppamento.
La mancata dichiarazione da parte dell’impresa mandante non può rientrare nel mero errore materiale. Infatti, secondo la giurisprudenza consolidata, affinchè si abbia mero errore materiale – suscettibile di successiva correzione – è necessario che l’errore sia desumibile dallo stesso documento che lo contiene e sia come tale immediatamente riconoscibile, e non sia da ricavare da un atto esterno adottato in funzione chiarificatrice o integrativa dell’offerta. Nel caso di specie invece l’errore della mandante non era nè manifesto né riconoscibile, tanto che per correggerlo era stata necessaria una nuova manifestazione di volontà del tutto autonoma e indipendente dalla precedente. Caratteri inconciliabili con la nozione di errore materiale.
Questa conclusione trova conferma nel consolidato orientamento giurisprudenziale che richiama il principio di autoresponsabilità dei concorrenti alle gare. Tale principio comporta che ciascun concorrente deve sopportare le conseguenze di errori commessi nella formulazione dell’offerta e della documentazione presentata che siano in contrasto con il particolare ed elevato grado di diligenza e professionalità richiesto agli operatori che partecipano alle gare pubbliche.
Né infine in senso contrario può essere invocato – come fatto dall’appellante – il ricorso al principio del risultato di cui all’articolo 1 del Dlgs 36. Tale principio infatti non può consentire di disattendere specifici obblighi procedurali imposti dal disciplinare di gara, dovendo comunque essere applicato nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
L’estromissione della mandante dal raggruppamento
Il Consiglio di Stato ha invece accolto l’ulteriore censura dell’appellante, fondata sulla mancata applicazione da parte della stazione appaltante della previsione contenuta all’articolo 97, comma 2 del Dlgs. 36. Tale disposizione stabilisce che il raggruppamento temporaneo può evitare l’esclusione dalla gara se il componente che si trova in una potenziale causa di esclusione o non è in possesso dei requisiti di partecipazione richiesti sia stato estromesso o sostituito con altro soggetto. Secondo la stazione appaltante questa previsione non sarebbe applicabile al caso di specie, in quanto la norma riguarderebbe elementi (causa di esclusione e requisiti di qualificazione) estranei al contenuto delle dichiarazioni negoziali da rendere in sede di gara, ipotesi che ricorre nel caso di specie.
Il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto non corretta questa interpretazione. Ha infatti evidenziato che la norma fa riferimento – tra l’altro – alla mancanza dei requisiti di partecipazione e che la mancanza da parte di una mandante di una dichiarazione relativa a tali requisiti rientra nell’ambito applicativo della norma, trattandosi di una situazione che presenta caratteri di evidente analogia con le ipotesi dalla stessa disciplinate.
La conseguenza è che l’estromissione della mandante che era incorsa nell’omissione dichiarativa in relazione all’impegno all’assunzione femminile e giovanile doveva ritenersi elemento sufficiente a evitare l’esclusione dell’intero raggruppamento.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”