Tar Veneto: il Dlgs 36 lo ha trasformato in modello ordinario. Cancellato l’onere di giustificazione rafforzata sul «fallimento del mercato», sufficiente spiegare la «congruità economica» della scelta
Nel rinnovato quadro normativo definito dal Dlgs 36/2023 e in particolare in virtù del principio di auto-organizzazione sancito dall’articolo 7, il modello dell’in house providing non è più subordinato rispetto al ricorso al mercato tramite lo svolgimento delle ordinarie procedure di gara, ma si pone su un piano di equiparazione rispetto all’esternalizzazione. Tale equiparazione non è tuttavia assoluta, in quanto il ricorso all’in house presuppone comunque una adeguata motivazione, che invece non è richiesta nel caso di svolgimento delle gare.
Ne consegue che l’affidamento in house da parte di un ente locale di servizi strumentali all’attività dell’ente stesso non richiede – come in passato – una motivazione rafforzata che dia evidenza delle ragioni del mancato ricorso al mercato, essendo sufficiente che siano esplicitati i vantaggi della soluzione prescelta in termini di economicità, celerità e perseguimento di interessi strategici.
Così si è espresso il Tar Veneto, Sez. I, 15 settembre 2025, n. 1556, con una pronuncia di notevole interesse in quanto delinea in maniera compiuta i caratteri degli affidamenti in house alla luce della disciplina contenuta nel Dlgs 36, che introduce rilevanti novità ai fini del ricorso a questo specifico modello organizzativo alternativo allo svolgimento delle gare.
Il fatto
Un ente locale aveva proceduto all’affidamento in house del servizio di liquidazione, accertamento e riscossione volontaria dei tributi locali, a favore di una società interamente partecipata da sette enti locali, tra cui il Comune affidante. L’affidamento era avvenuto sulla base di un progetto tecnico-economico presentato dalla società, rispetto al quale il Comune aveva svolto l’istruttoria necessaria ai fini di valutarne l’economicità e la rispondenza all’interesse pubblico.
A seguito dell’esito positivo dell’istruttoria, il Comune aveva proceduto all’affidamento in house, sulla base di una relazione esplicativa e dello schema del contratto di servizio.
Il ricorso
La delibera di affidamento in house è stata impugnata dal precedente concessionario del servizio. Secondo il ricorrente la stessa sarebbe illegittima in quanto non avrebbe adeguatamente esplicitato i vantaggi del modello proposto rispetto a quelli conseguibili attraverso il ricorso alle ordinarie procedure di gara. Ciò sulla base dell’assunto che l’articolo 7 del Dlgs 36, che esplicita il principio di autorganizzazione degli enti appaltanti, porrebbe un onere di motivazione rafforzata sia in ordine alla dimostrazione da parte dell’ente locale dell’impossibilità o diseconomicità dell’apertura al mercato concorrenziale attraverso le gare sia in relazione ai reali vantaggi per la collettività conseguenti al ricorso all’affidamento in house.
Sempre secondo il ricorrente la motivazione adottata dall’ente locale sarebbe da un lato inconferente e dall’altro ermetica. Infatti, il Comune non avrebbe dato adeguata evidenza delle ragioni giustificatrici del “fallimento del mercato”, cioè della non convenienza di svolgere le gare per attivare un confronto concorrenziale tra gli operatori potenzialmente interessati.
Non sarebbe sufficiente a tali fini lo svolgimento di un’indagine di mercato fondata sull’analisi di solo sette contratti di concessione di servizi analoghi, che avrebbe evidenziato condizioni economiche di affidamento mediamente meno favorevoli di quelle proposte dalla società in house. Ciò anche alla luce del fatto che la stessa ricorrente, in un numero considerevole di contratti, applicherebbe condizioni più favorevoli di quelle previste nell’affidamento in house operato dall’ente locale.
L’istruttoria sarebbe quindi stata insufficiente, in quanto con un’analisi più approfondita il Comune avrebbe potuto verificare la possibilità di ricorrere al mercato a condizioni più vantaggiose di quelle proposte dalla società in house.
Il Tar Veneto: l’in house come modello ordinario
Il Tar Veneto ha respinto il ricorso. Le argomentazioni del ricorrente si fondano infatti sulla tesi secondo cui l’in house è un modello organizzativo subordinato all’esternalizzazione tramite ricorso alle procedure di gara, tesi che il giudice amministrativo non ha condiviso.
Infatti, sulla base dell’assunto richiamato, le censure mosse dal ricorrente erano finalizzate a dimostrare che la scelta dell’ente appaltante di ricorrere all’in house non era stata supportata da una motivazione rafforzata in merito alle ragioni che impedivano il ricorso al mercato concorrenziale.
Il giudice amministrativo evidenzia invece come la lettura e la corretta interpretazione dell’articolo 7 del Dlgs 36 che esplicita il principio di autorganizzazione degli enti appaltanti indica che l’affidamento in house non è un modulo organizzativo subordinato all’esternalizzazione, ma si pone tendenzialmente sul medesimo piano.
Sotto questo profilo il Dlgs 36 ha innovato rispetto alla precedente disciplina del Dlgs 50/2016. L’articolo 192 del Dlgs 50 richiedeva infatti alle stazioni appaltanti, qualora avessero optato per l’affidamento in house, di dar conto nella relativa motivazione delle ragioni del mancato ricorso al mercato.
Il Dlgs 36 non contiene invece questa previsione. Ciò rappresenta una precisa scelta del legislatore, che pone l’in house e l’esternalizzazione su un piano di tendenziale equiparazione, con la conseguenza che viene meno l’onere di motivazione rafforzata precedentemente previsto, che trovava la sua giustificazione proprio nella natura derogatoria dell’in house rispetto al modello ordinario dell’affidamento esterno.
Come evidenziato l’equiparazione non è tuttavia assoluta ma tendenziale. A differenza dell’ipotesi dell’esternalizzazione, che non richiede alcuna motivazione, il ricorso all’affidamento in house deve invece essere motivato. Tuttavia tale motivazione non è più di tipo rafforzato – come in passato – non dovendo richiedere la dimostrazione del “fallimento del mercato”, ma solo le ragioni della congruità economica dell’affidamento in house.
Nello specifico la motivazione richiesta prevede una diversa articolazione a seconda della tipologia di servizi oggetto di affidamento. L’articolo 7 del Dlgs 36 stabilisce infatti che per i servizi pubblici locali – cioè quelli rivolti all’utenza – la motivazione deve evidenziare i vantaggi per la collettività sotto il profilo della qualità e universalità del servizio, nonché del risparmio di tempo e del razionale impiego delle risorse.
Al contrario per i servizi strumentali – cioè quelli svolti direttamente a favore dell’ente appaltante di riferimento – è sufficiente una motivazione semplificata, che dia evidenza dei vantaggi dell’in house in termini di economicità, celerità e perseguimento degli interessi strategici, anche tenendo conto di parametri di confronto oggettivi.
Alla luce di questo inquadramento generale, il giudice amministrativo evidenzia come i servizi in questione siano indubbiamente di natura strumentale rispetto all’attività dell’ente appaltante. La liquidazione, accertamento e riscossione del tributi locali costituisce attività che non ha come beneficiario una massa indifferenziata di utenti essendo quindi volta a soddisfare in via diretta un’esigenza della collettività, caratteri che sono propri del servizio pubblico locale.
Al contrario, tale attività è rivolta esclusivamente a favore dell’ente di riferimento, essendo finalizzata a recuperare le risorse economiche necessarie per lo svolgimento delle sue funzioni istituzionali. Ne consegue che per l’affidamento in house del servizio indicato – in quanto di natura strumentale – è sufficiente una motivazione semplificata, che dia conto in primo luogo delle ragioni di convenienza economica che, secondo l’indicazione contenuta nello stesso articolo 7, possono emergere da un’analisi comparativa del rapporto qualità/prezzo incentrata su criteri oggettivi e predeterminati, che possono prendere in considerazione gli standard di riferimento delle convenzioni Consip o delle altre centrali di committenza.
Nel caso di specie il Comune- non avendo rilevato l’esistenza di convenzioni Consip o di altri parametri oggettivi – ha proceduto verificando la convenienza economica dell’offerta presentata dalla società in house attraverso un’indagine di mercato avente ad oggetto sette affidamenti relativi a servizi analoghi.
Il Tar Veneto sottolinea che il numero di affidamenti oggetto di comparazione non appare troppo limitato – come sostenuto dal ricorrente – tenuto conto che il servizio si riferisce a un’entrata patrimoniale introdotta in tempi recenti, cosicché i contratti esaminati si sono dovuti riferire necessariamente a un arco temporale circoscritto. L’analisi condotta ha evidenziato che l’aggio medio richiesto dagli affidatari privati era pari al 20,62%, superiore a quello del 18% riconosciuto alla società in house. Sotto il profilo della maggiore economicità, la scelta del Comune appare quindi del tutto giustificata e ragionevole.
Lo stesso Comune ha poi motivato la sua scelta anche in relazione a ulteriori profili relativi alla qualità della prestazione offerta dalla società in house. Ha infatti evidenziato come tale offerta ricomprenda servizi aggiuntivi non oggetto di specifica remunerazione, tra cui il censimento dei cespiti rilevanti ai fini della raccolta pubblicitaria avente l’obiettivo finale di aumentare la base imponibile su cui richiedere l’imposta nonchè la manutenzione di detti cespiti e l’installazione di strumenti innovativi di comunicazione pubblicitaria. Sempre in termini di prestazioni aggiuntive e ricomprese nel corrispettivo complessivo, si pongono l’organizzazione di campagne antievasione e il progetto di digitalizzazione dell’intero servizio.
Secondo il giudice amministrativo l’insieme di questi elementi evidenzia in maniera del tutto congrua come l’affidamento del servizio strumentale a favore della società in house comporti degli indubbi vantaggi in termini di economicità e di perseguimento degli interessi strategici dell’ente locale in relazione allo specifico settore di attività, rispondendo anche sotto questo profilo all’indicazione contenuta nell’articolo 7 del Dlgs 36.
La conclusione del giudice amministrativo è netta. L’istruttoria condotta dal Comune si deve ritenere del tutto congrua e adeguata, e pienamente idonea ad assolvere l’onere motivazionale nella misura richiesta dall’articolo 7, dando evidenza secondo parametri oggettivi e verificati dei vantaggi dell’affidamento in house in termini di economicità, celerità, efficacia e perseguimento degli interessi strategici.
L’in house nella sua nuova configurazione
La sentenza del Tar Veneto delinea con chiarezza la nuova configurazione che gli affidamenti in house hanno nell’assetto normativo delineato dal Dlgs 36.
Il punto centrale di tale assetto è che viene meno il carattere derogatorio di tali affidamenti, che non sono più considerati l’eccezione rispetto all’opzione naturale del ricorso al mercato attraverso lo svolgimento delle ordinarie procedure di gara. Il principio dell’autorganizzazione sancito dall’articolo 7 riconosce un’ampia autonomia alle stazioni appaltanti nello scegliere tra i diversi modelli possibili, e in questo quadro gli affidamenti in house ricevono una dignità (quasi) pari agli affidamenti esterni.
Come rilevato nella pronuncia, rimane ancora una diversità, in quanto l’affidamento in house richiede un onere motivazionale che non è richiesto per l’esternalizzazione. E tuttavia si tratta di una motivazione alleggerita, sicuramente di più agevole dimostrazione rispetto al passato.
Gli affidamenti in house sembrano quindi ricevere nuovo impulso dal Dlgs 36, fermo restando la necessità che siano rispettati i requisiti ornai consolidati che la giurisprudenza ha indicato, primo tra tutti la sussistenza del controllo analogo tra ente committente e soggetto affidatario.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”