Bocciata dall’ Anac la ricostruzione di un’impresa che lamentava la difficoltà a formulare un’offerta: serve la prova che la sottostima impedisca a qualsiasi impresa, e non soltanto a quella ricorrente, di avanzare una proposta
Uno dei profili più delicati nella disciplina dei contratti pubblici riguarda la corretta determinazione del costo della manodopera da parte della stazione appaltante. L’art. 41, commi 13 e 14, del Dlgs. n. 36/2023 stabilisce che i costi della manodopera devono essere specificamente individuati nei documenti di gara, con espresso riferimento ai valori risultanti dalle tabelle ministeriali, elaborate in base ai contratti collettivi di settore. La ratio della previsione è evidente: da un lato, garantire la tutela dei lavoratori, impedendo che la competizione economica si svolga in danno dei lavoratori; dall’altro, assicurare condizioni di parità tra operatori, evitando che l’offerta economicamente più vantaggiosa si fondi sulla compressione illecita dei costi del lavoro.
La quantificazione del costo della manodopera assume quindi natura vincolata, in quanto la stazione appaltante deve attenersi ai parametri normativi e contrattuali, pur restando dotata di un margine tecnico-discrezionale nella stima delle ore e delle risorse necessarie all’esecuzione del servizio. Tale margine, tuttavia, incontra un limite nel principio di congruità: il prezzo a base d’asta deve essere ragionevole e sostenibile, così da consentire agli operatori di formulare un’offerta economicamente sostenibile.
La giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che la determinazione della base d’asta non costituisce una scelta meramente discrezionale, ma una valutazione tecnica sindacabile in presenza di manifesta illogicità o irragionevolezza. La verifica della congruità del costo del lavoro rappresenta dunque un passaggio imprescindibile per la legittimità della procedura di gara.
Il caso sottoposto al parere
Il parere Anac n. 359 del 23 settembre 2025 trae origine da un’istanza di precontenzioso presentata da un operatore economico, nell’ambito di un accordo quadro, di servizi di trasporto e recapito postale. L’impresa lamentava l’impossibilità di formulare un’offerta sostenibile, poiché il costo della manodopera indicato nella lex specialis risultava inferiore sia ai valori previsti dal Ccnl di settore, sia alle tabelle ministeriali di cui al Dm 23/2024. Secondo l’istante, tale sottostima avrebbe determinato una violazione dell’art. 41 del Codice dei contratti pubblici e reso l’appalto antieconomico.
La vicenda si collocava in un contesto procedimentale reso complesso dall’intervento correttivo della stazione appaltante che, dopo aver rilevato un errore nella durata dell’appalto, aveva pubblicato un’errata corrige, riducendola e rimodulando i costi della manodopera. Nonostante ciò, l’operatore economico ribadiva la persistenza del vizio, stimando uno scostamento rilevante rispetto ai parametri tabellari.
La questione veniva sottoposta all’Anac ai sensi dell’art. 220, comma 1, del Dlgs. 36/2023, che attribuisce all’Autorità la funzione di dirimere in via preventiva le controversie insorte tra stazioni appaltanti e operatori. La funzione precontenziosa, anche se non vincolante, svolge un ruolo rilevante nel deflazionare il contenzioso e nel fornire interpretazioni del codice dei contratti uniformi, a tutela della legalità e della concorrenza.
La soluzione individuata dall’Anac
Dopo aver ricostruito i termini della vicenda, l’Autorità ha confermato l’orientamento consolidato secondo il quale l’onere della prova grava sull’operatore economico che contesti la congruità del costo della manodopera previsto dalla stazione appaltante. Egli deve dimostrare che l’impossibilità di formulare un’offerta non è solo soggettiva, ma oggettiva e generalizzata, tale da riguardare qualsiasi impresa, indipendentemente dalla specifica organizzazione aziendale adottata.
L’Autorità ha infatti rilevato che i calcoli forniti dall’operatore istante non erano sorretti da un metodo esplicito e trasparente; che l’impresa aveva assunto, in modo arbitrario, l’inquadramento di tutto il personale al livello più oneroso del Ccnl, senza considerare le differenziazioni effettive risultanti dall’elenco del personale uscente; che i conteggi orari non coincidevano con quelli desumibili dalla documentazione di gara.
Inoltre, l’Anac ha sottolineato come anche l’adeguamento contrattuale previsto da dicembre 2025 non potesse condurre alle conclusioni prospettate dall’istante, poiché i valori tabellari andavano applicati in combinazione con le specifiche previsioni di gara e con altre voci di costo (ad esempio, spese di servizio, autostradali e di traghettamento), in grado di compensare eventuali scostamenti.
Pertanto, secondo l’Autorità, le contestazioni dell’operatore non dimostravano alcuna manifesta illogicità o irragionevolezza nella determinazione del costo della manodopera da parte della stazione appaltante, ma semmai evidenziavano una difficoltà soggettiva di partecipazione, non idonea a minare la legittimità della gara.
Conclusioni
Il parere in esame consente di svolgere alcune considerazioni. In caso di contestazione del costo del lavoro operato risultante dalla documentazione di gara, emerge con chiarezza la differenza tra difficoltà soggettiva e impossibilità oggettiva di partecipazione. Solo la seconda, adeguatamente dimostrata, può condurre all’annullamento della gara o all’intervento correttivo dell’Anac. Grava sull’operatore economico l’onere di dimostrare, sulla scorta dei dati effettivi desumibili dalle tabelle ministeriali, la manifesta illogicità o irragionevolezza dell’iter condotto dalla Stazione appaltante per la determinazione della base.
Sotto il profilo sistematico, la pronuncia si inserisce nel solco della giurisprudenza amministrativa, secondo cui la determinazione della base d’asta, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in presenza di manifeste incongruenze. Ne deriva che non ogni scostamento rispetto alle tabelle ministeriali può dirsi illegittimo: è necessaria la prova che la sottostima impedisca a qualsiasi impresa, e non soltanto a quella ricorrente, di presentare un’offerta remunerativa.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”