Consiglio di Stato: se il bando prevede parametri generici il giudizio della commissione pecca di trasparenza e motivazione
In materia di contratti pubblici, aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il punteggio numerico attribuito ai singoli elementi dell’offerta tecnica può costituire motivazione autosufficiente dell’apprezzamento espresso, purché la legge di gara delinei un apparato di criteri, sub-criteri e relativi punteggi sufficientemente chiaro, analitico e articolato, tale da far comprendere il percorso logico-argomentativo seguito dalla commissione e da delimitare l’ambito della discrezionalità entro un minimo e un massimo prestabiliti. In assenza di tale apparato, l’attribuzione dei punteggi deve essere integrata da un’ulteriore motivazione esplicativa, anche sintetica, purché idonea a rendere comprensibili le ragioni del giudizio comparativo e a consentire il controllo sulla logicità e congruità dell’operato valutativo. Diversamente, il semplice punteggio numerico, privo di cornice metodologica chiara, non è sufficiente a fondare una corretta valutazione dell’offerta e contrasta con i principi di trasparenza e parità di trattamento predicati dall’art. 108 del codice dei contratti.
Sono questi i principi affermati dalla sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato n. 8167 del 21 ottobre 2025.
Il caso
La controversia trae origine dalla procedura aperta indetta da una Centrale unica di committenza, per conto di un Comune, avente ad oggetto la concessione della gestione di una casa albergo per anziani. L’operatore economico secondo classificato impugnava la determinazione dirigenziale di aggiudicazione, deducendo, per quanto d’interesse in questa sede, la violazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento, per avere la commissione espresso la valutazione dell’offerta tecnica mediante meri punteggi numerici, in assenza di motivazione e a fronte di criteri di valutazione eccessivamente generici, privi di sub-criteri o pesature interne, in violazione dell’art. 108 del codice dei contratti pubblici.
Il Tar accoglieva il ricorso, ritenendo che i criteri di valutazione previsti dal disciplinare fossero troppo generici e che la commissione giudicatrice avesse esercitato la propria discrezionalità in modo non trasparente e privo di adeguata motivazione.
Il Comune proponeva appello, lamentando, sul punto qui d’interesse, la violazione del principio di insindacabilità del merito tecnico delle valutazioni e l’erroneità della qualificazione come generici dei criteri esposti nel disciplinare, che a suo dire sarebbero invece sufficientemente analitici e supportati da una metodologia di calcolo del punteggio.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando integralmente la decisione del giudice di primo grado. Il Collegio ribadisce il principio secondo cui la valutazione delle offerte tecniche costituisce esercizio di discrezionalità tecnica non sostituibile dal giudice, salvo i casi di manifesta illogicità, errore di fatto o travisamento dei presupposti. Tuttavia, quando la lex specialis difetti di criteri sufficientemente precisi e il giudizio si limiti all’attribuzione di un numero, il sindacato non verte sul merito tecnico, bensì sulla ragionevolezza e comprensibilità dell’operato amministrativo, cioè su un vizio di difetto di motivazione.
In altri termini, il giudice non invade il merito tecnico della valutazione, ma ne censura la forma apparente, quando la motivazione è così lacunosa da impedire qualsiasi controllo logico o comparativo.
Il punto centrale della decisione è la conferma del principio secondo cui la valutazione espressa in termini di punteggio numerico può assolvere alla funzione motivazionale solo se fondata su criteri e sub-criteri sufficientemente dettagliati. Richiamando, sul punto, precedenti decisioni (Cons. Stato, V, 18 febbraio 2019, n. 1097; III, 29 ottobre 2020, n. 6618), il Collegio afferma che l’autosufficienza del punteggio numerico presuppone un apparato valutativo chiaro, analitico e articolato, idoneo a contenere la discrezionalità della commissione entro margini definiti che consentano il controllo ex post della logicità e della congruità delle scelte.
Nel caso concreto, i cinque criteri discrezionali fissati dal disciplinare (piano operativo di lavoro, organizzazione del personale, modalità e metodologie di controllo della qualità, conoscenza ed interazione con i servizi territoriali, eventuali attività e servizi integrativi e migliorativi) sono stati qualificati come eccessivamente generici e privi di sub-criteri ponderali.
Ne deriva che la valutazione della commissione, consistente nell’attribuzione di 80 punti all’aggiudicataria e di circa 51–52 punti alle altre concorrenti, risulta non comprensibile, soprattutto in relazione alla natura standardizzata del servizio oggetto dell’appalto. La commissione avrebbe dovuto esplicitare le ragioni del giudizio, anche in forma sintetica, così da rendere intelligibile la notevole divergenza tra i punteggi assegnati.
Conclusioni
L’articolo 108 del codice dei contratti pubblici, nel disciplinare i criteri di aggiudicazione, impone che le stazioni appaltanti predeterminino criteri e sub-criteri «idonei a consentire una valutazione comparativa trasparente e verificabile». Tale disposizione esprime un principio di buona amministrazione e di «accountability», coerente con i principi europei di concorrenza e parità di trattamento.
In questa prospettiva, la motivazione numerica può assolvere la sua funzione solo quando il giudizio numerico si inscrive in una griglia valutativa oggettiva, che renda intelligibile il significato del numero. Diversamente, il numero non consente di comprendere perché un’offerta sia stata ritenuta superiore a un’altra.
Il punteggio numerico, se espresso entro un quadro di criteri predeterminati, rappresenta il momento di sintesi tecnica del giudizio comparativo, e come tale non richiede ulteriori spiegazioni. Tuttavia, quando i criteri non consentono di comprendere l’itinerario logico, il voto numerico non può essere ritenuto motivazione sufficiente.
La giurisprudenza amministrativa, ormai consolidata, individua tre condizioni per ritenere autosufficiente il punteggio numerico:
- la presenza di criteri e sub-criteri chiari e dettagliati, con indicazione dei relativi pesi o coefficienti;
- la proporzionalità tra il punteggio attribuito e la scala di valori prevista;
- la possibilità di controllo esterno sulla logicità del giudizio.
Quando tali condizioni mancano, la commissione deve fornire una motivazione integrativa, anche sintetica, idonea a spiegare le differenti valutazioni. La sentenza del CdS ribadisce che, in assenza di sub-criteri, l’omessa motivazione integra un vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Dal punto di vista operativo, la decisione impone alle stazioni appaltanti un onere di precisione nella redazione dei disciplinari di gara. I criteri devono essere formulati in modo da limitare la discrezionalità della commissione giudicatrice, assicurando coerenza e confrontabilità tra le offerte. Soprattutto nei servizi a contenuto standardizzato, la mancanza di sub-criteri rischia di compromettere la trasparenza dell’intera procedura. È pertanto consigliabile prevedere griglie di valutazione dettagliate, anche qualitative (es. livello di personalizzazione del servizio, formazione del personale, strumenti di monitoraggio), con corrispondenti scale di punteggio.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”