Il caso nato nel corso dell’affidamento di lavori portuali per oltre 18 milioni: alla stazione appaltante 30 giorni per annullare la procedura
Una procedura di affidamento di lavori pubblici che richieda, tra i requisiti di partecipazione, il possesso di un determinato fatturato globale, maturato nei migliori tre anni del quinquennio precedente, in aggiunta alla certificazione Soa, viola gravemente l’art. 100, comma 4 del Dlgs 36/2023, secondo cui l’attestazione di qualificazione, per gli appalti di lavori pari o superiori a 150.000 euro, costituisce condizione necessaria e sufficiente per dimostrare l’idoneità professionale, la capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale dell’operatore economico.
Il principio è stato affermato da Anac nel parere motivato n. 430 del 5 novembre 2025, emesso ai sensi dell’articolo 220, comma 3 del codice.
L’Autorità ribadisce che l’art 100 e l’Allegato II.12 del codice delineano un modello vincolato di qualificazione per i lavori pubblici, incentrato sulla funzione certificatoria delle Soa, disegnato proprio allo scopo di sottrarre alle singole amministrazioni la possibilità di moltiplicare le verifiche e di aggravare il percorso di accesso al mercato. Tale funzione è coerente con il valore concorrenziale della disciplina e con la centralità dei principi di proporzionalità, non discriminazione e tutela del mercato, che permeano sia la normativa nazionale sia quella euro-unitaria in materia di contratti pubblici. In questo contesto, la clausola che richiede all’operatore economico un fatturato globale aggiuntivo, quale requisito di ordine speciale, costituisce una misura restrittiva della concorrenza, idonea a ridurre la platea degli operatori economici potenzialmente partecipanti e a compromettere l’apertura del mercato.
Il parere affronta ulteriori profili di criticità inerenti all’assenza di una progettazione posta a base di gara, alla previsione di una clausola di ripetizione di lavori analoghi in presenza di condizioni non conformi alla disciplina di legge, e all’introduzione di criteri premiali legati all’offerta di prestazioni aggiuntive di manutenzione ordinaria. Tali aspetti, pur non integrando di per sé la fattispecie di grave violazione che giustifica l’adozione del parere motivato, configurano elementi contrari ai principi di trasparenza, proporzionalità e coerenza sistemica della procedura.
Con il parere motivato l’ Anac invita la stazione appaltante ad annullare la procedura in autotutela entro il termine di trenta giorni, con l’avvertimento che, in caso di inerzia, potrà procedere all’impugnazione degli atti di gara. Tale effetto sottolinea la funzione collaborativa ma al tempo stesso cogente del potere previsto dall’art. 220 del Codice, destinato a prevenire la formazione di contenzioso e a ripristinare tempestivamente la legalità dell’azione amministrativa.
Il caso esaminato da Anac
La procedura al vaglio dell’ Anac riguarda l’affidamento, tramite accordo quadro con più operatori economici, di lavori di manutenzione straordinaria, messa in sicurezza ed efficientamento di un sistema portuale di rilievo regionale, dell’importo complessivo stimato inferiore alla soglia di euro 20.658.000 che consentirebbe la richiesta di ulteriori requisiti di partecipazione, ai sensi dell’art. 103 del codice. L’accordo quadro prevede una durata quadriennale, con possibilità di attivare clausole opzionali di estensione e di ripetizione di lavori analoghi.
L’Autorità è investita della questione da un esposto, il quale segnala i seguenti profili: assenza di progettazione a base di gara; imposizione, tra i requisiti economico-finanziari, di un fatturato specifico in aggiunta alle certificazioni di qualificazione obbligatorie; previsione di criteri premiali correlati all’offerta di un periodo aggiuntivo di manutenzione ordinaria; presenza di clausole di ripetizione di lavori analoghi non pienamente conformi alla disciplina codicistica.
La stazione appaltante, invitata a fornire chiarimenti, sostiene la correttezza della propria impostazione, argomentando che la complessità dell’intervento e la pluralità delle opzioni di estensione dell’appalto richiederebbero una particolare solidità economico-finanziaria degli operatori economici. Essa afferma, inoltre, che la progettazione definitiva ed esecutiva sarà predisposta soltanto nella fase successiva, in occasione della riapertura dei singoli confronti competitivi, nell’ambito dell’accordo quadro.
La decisione dell’ Anac
L’Autorità riconduce la principale violazione alla fattispecie di cui all’art. 6, comma 2, lettera i) del proprio Regolamento sull’esercizio dei poteri previsti dall’art. 220 del Codice, adottato con delibera n. 268/2023, ritenendo che la clausola che impone un fatturato aggiuntivo rappresenti una condizione ingiustificatamente restrittiva della partecipazione e della concorrenza. La certificazione Soa attesta già la solidità economico-finanziaria dell’impresa e la sua idoneità tecnica, dimostrata attraverso un processo di verifica che include il controllo del volume d’affari e dell’esperienza professionale su un arco quindicennale. Aggiungere un ulteriore filtro selettivo basato su criteri differenti non è conforme al principio di tassatività dei requisiti di partecipazione.
L’Autorità chiarisce altresì che un requisito come quello introdotto non può essere ricondotto alla disciplina dell’art. 103 invocata dalla stazione appaltante, giacché la norma non consente di replicare le verifiche già svolte dalla qualificazione, ma attribuisce un potere ben più circoscritto, che richiede l’indicazione di parametri economico-finanziari certificati da soggetti autorizzati e direttamente rilevanti per misurare l’esposizione finanziaria dell’operatore economico nel momento in cui partecipa alla gara. L’impostazione seguita dall’Amministrazione risulta, pertanto, in contrasto con la ratio e con la lettera della disposizione.
Quanto agli ulteriori profili, l’Autorità segnala l’assenza di una progettazione a base di gara, elemento che compromette la trasparenza della procedura e la consapevolezza dei concorrenti circa l’oggetto dell’affidamento. Osserva, inoltre, che la clausola relativa alla ripetizione dei lavori analoghi è stata inserita in assenza delle condizioni richieste dall’articolo 76, comma 6, che prevedono la presenza di un progetto a base di gara e la predeterminazione dell’opzione già nel bando relativo all’accordo quadro. Anche i criteri premiali legati alla prestazione aggiuntiva di manutenzione ordinaria risultano in contrasto con l’art. 108, comma 11, che vieta di attribuire punteggi per opere o prestazioni aggiuntive non previste nel progetto esecutivo a base d’asta.
L’Autorità chiede quindi l’annullamento degli atti di gara e invita l’amministrazione a rivedere integralmente la documentazione in caso di futura riedizione, applicando correttamente i principi di proporzionalità, trasparenza e concorrenza.
Considerazioni conclusive
Il parere motivato reso dall’ Anac ribadisce la natura vincolante del regime della qualificazione degli operatori economici nei contratti di lavori pubblici e limita incisivamente la possibilità per le Pa di introdurre requisiti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dal legislatore.
Il caso esaminato mostra come, nella pratica amministrativa, la tentazione di ampliare i requisiti di partecipazione possa derivare dall’intento, anche comprensibile, di selezionare imprese percepite come più solide o strutturate. Tuttavia, tale approccio si scontra con la logica del sistema di qualificazione per i lavori, che già ingloba valutazioni tecniche, economiche e organizzative idonee a garantire la correttezza dell’esecuzione. L’aggiunta di requisiti ulteriori comporta il rischio di creare barriere all’ingresso non previste dal legislatore, con effetti restrittivi sulla concorrenza e potenziali profili di discriminazione.
Il parere evidenzia inoltre come la mancanza di progettazione posta a base di gara comporti inevitabili ripercussioni sull’intera procedura, poiché altera la possibilità degli operatori di formulare un’offerta consapevole e impedisce alla stazione appaltante di definire requisiti e criteri coerenti con la natura e la complessità dell’intervento. Tale deficit stride con i principi eurounitari e nazionali dell’evidenza pubblica e può determinare l’illegittimità della procedura.
Un ulteriore elemento merita attenzione: la clausola di ripetizione dei lavori analoghi. Inserita in assenza di una progettazione definita, essa si colloca fuori dal perimetro consentito dalla disciplina e incrementa artificiosamente il valore dell’appalto, con conseguenze sulla stessa configurazione dei requisiti e sulla corretta valutazione dell’importo contrattuale. L’Autorità richiama l’esigenza che tali clausole siano esercitate con rigore, nel rispetto della natura eccezionale della procedura negoziata senza bando e dei limiti temporalmente e contenutisticamente indicati dal codice.
Anche i criteri premiali relativi alle prestazioni aggiuntive di manutenzione pongono dubbi rilevanti: essi rischiano di alterare la par condicio tra i concorrenti e di introdurre elementi valutativi estranei all’oggetto del contratto. Il codice mira, infatti, a consolidare un modello nel quale le variabili premiali devono riferirsi alla qualità dell’offerta e non alla disponibilità degli operatori a svolgere prestazioni ulteriori rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”