Il Tar Sicilia accoglie il ricorso di un’impresa contro la Pa che chiedeva la disponibilità di locali situati nel perimetro dell’area territoriale dell’amministrazione
Il Tar Catania, con la sentenza n. 3238 del 13 novembre 2025, conferma l’orientamento giurisprudenziale riguardo alla impugnabilità immediata delle clausole di gara che, pur qualificate formalmente come requisiti di esecuzione dell’appalto, ex articolo 113 del codice dei contratti pubblici, e non come requisiti di partecipazione, incidono nella sostanza sulla possibilità stessa di partecipare alla procedura. Il giudice amministrativo ribadisce che il discrimine non va ricercato in un criterio nominalistico, ma nella concreta idoneità della prescrizione a configurare un onere sproporzionato o un vincolo tale da produrre un effetto escludente, con conseguente restrizione della concorrenza. L’immediata impugnabilità si configura, pertanto, non solo in presenza di requisiti soggettivi impeditivi, ma anche di condizioni tecniche o organizzative che assumono natura di presupposto ineludibile per formulare un’offerta economicamente sostenibile.
Il Tar richiama, sotto questo profilo, il principio per cui le condizioni di esecuzione non possono essere utilizzate per aggirare le garanzie concorrenziali, introducendo vincoli che si risolvano in barriere all’ingresso, in assenza di una indispensabile correlazione con l’oggetto dell’appalto. Afferma che l’articolo 113 del codice dei contratti pubblici consente sì la previsione di requisiti particolari di esecuzione, ma solo in quanto compatibili con i principi unionali di proporzionalità e non discriminazione. La scelta della stazione appaltante non può comportare una compressione ingiustificata della platea dei partecipanti, né può determinare un aggravio economico tale da rendere il rapporto contrattuale strutturalmente non conveniente per gli operatori privi delle pregresse dotazioni richieste.
In tale prospettiva, il collegio valorizza il nesso tra principio del risultato e principio di apertura del mercato, evidenziando che la proporzionalità rappresenta il parametro operativo per verificare se la scelta organizzativa sia realmente idonea a soddisfare l’interesse pubblico o se invece costituisca un vincolo eccedente rispetto allo scopo perseguito.
Una clausola è immediatamente escludente ogni qual volta renda la partecipazione incongruamente difficile in ragione di costi o procedure di adeguamento che, pur riferendosi formalmente alla fase esecutiva, divengono sostanziali condizioni di ammissione. Tale interpretazione è coerente con gli arresti dell’Adunanza Plenaria (sent. n. 4 del 26 aprile 2018) sulla nozione di clausole immediatamente lesive e con la giurisprudenza europea secondo cui l’amministrazione deve evitare che prescrizioni apparentemente neutre producano effetti esclusivi non necessari. La sentenza consolida l’orientamento volto ad impedire che la lex specialis assuma, tramite requisiti territoriali o strutturali, una funzione selettiva non consentita disciplina sugli appalti.
Il caso
La vicenda sottoposta al vaglio del Tar riguarda l’affidamento di un servizio ad elevato contenuto organizzativo, comprendente attività di trattamento, gestione e archiviazione delle ricette farmaceutiche. La lex specialis prevedeva che l’operatore, entro trenta giorni dall’aggiudicazione, dovesse dimostrare la disponibilità di locali situati nel perimetro dell’area territoriale dell’amministrazione, in possesso di specifici requisiti di sicurezza, tra cui il certificato di prevenzione incendi per archivi cartacei.
L’operatore ricorrente sosteneva che tali clausole, pur rubricate come requisiti di esecuzione, di fatto precludessero la partecipazione alla gara agli operatori privi di sedi già conformi all’interno di quell’ambito territoriale. Le strutture idonee esistenti risultavano infatti limitate a due, nella disponibilità di due imprese specifiche, determinando così un effetto distorsivo evidente. Aggiungeva che l’ottenimento del certificato di prevenzione incendi comportava tempi e costi incompatibili con l’esigenza di predisporre i locali entro il termine previsto, generando un onere economico sproporzionato e non sostenibile nell’ambito della competizione.
L’amministrazione eccepiva che le contestate prescrizioni attenevano alla fase esecutiva e che, in quanto tali, non potevano essere immediatamente impugnate. Secondo la stazione appaltante, l’esigenza di disporre delle ricette entro ventiquattro ore e di permettere un accesso agevole ai funzionari giustificava la localizzazione territoriale, richiesta che non avrebbe inciso sulla capacità di partecipazione alla gara. L’onere di adeguamento, inoltre, veniva considerato un rischio imprenditoriale fisiologico.
Il contenzioso si concentrava dunque sulla qualificazione delle clausole, sulla loro ragionevolezza e sulla verifica della capacità effettiva di restringere la concorrenza. Il ricorrente introduceva anche elementi probatori relativi allo svolgimento di analoghe procedure in altre province, nelle quali prescrizioni meno restrittive avevano consentito la partecipazione di un numero maggiore di operatori, confermando l’effetto limitativo generato dalle clausole contestate.
La decisione del Tar
Il Tar affronta preliminarmente l’eccezione di inammissibilità, ribadendo che la presentazione dell’offerta non implica acquiescenza alla lex specialis e che la tutela giurisdizionale deve essere garantita anche quando il concorrente abbia partecipato alla procedura. Il giudice chiarisce che la qualificazione della disponibilità dei locali, con le caratteristiche prescritte, quale requisito di esecuzione e non di partecipazione operata dall’amministrazione non è vincolante, dovendo la natura escludente essere verificata alla luce della concreta idoneità della clausola a impedire o rendere eccessivamente onerosa la partecipazione.
Il Tribunale riconosce che i requisiti territoriali imposti non rispondono a un’effettiva necessità connessa all’oggetto dell’appalto. È infatti distinto, sotto il profilo funzionale, il requisito relativo ai locali destinati alla ricezione delle ricette, che coinvolge direttamente le interazioni con le farmacie, rispetto a quello relativo alla conservazione e archiviazione, fase che non richiede prossimità territoriale così stringente. La giustificazione offerta dall’Amministrazione, basata sull’esigenza di reperire rapidamente le ricette, è ritenuta non idonea giacché la disponibilità entro ventiquattro ore può essere garantita da sistemi logistici efficienti anche con locali situati al di fuori dell’area provinciale di competenza dell’Amministrazione.
Il Tar valorizza inoltre la prova offerta dal ricorrente relativa alla rilevanza dei costi necessari per l’adeguamento di un sito esistente, tali da compromettere la sostenibilità della partecipazione. Sottolinea, altresì, che la presenza di soli due operatori dotati di locali idonei all’interno dell’ambito territoriale conferma la natura restrittiva della clausola. Il Collegio osserva poi che l’amministrazione non ha fornito prova dell’esistenza di ulteriori siti potenzialmente adeguabili, offrendo solo contestazioni generiche.
Alla luce di tali considerazioni, il Tar conclude per l’illegittimità delle clausole impugnate, ritenendole sproporzionate e non giustificate da un’effettiva necessità connessa al buon andamento del servizio. Riconosce infine che la loro espunzione non comporta l’invalidazione dell’intera procedura, consentendo la conservazione degli atti di gara compatibile con il principio di economicità.
Considerazioni conclusive
Il provvedimento dimostra come il principio di proporzionalità, anche nella dimensione organizzativa dei contratti pubblici, costituisca uno strumento essenziale per evitare che il potere discrezionale delle stazioni appaltanti esondi in forme surrettizie di limitazione della concorrenza. L’attenzione attribuita all’effetto economico delle clausole evidenzia la centralità del principio di accesso al mercato e la necessità di una equilibrata valutazione tra esigenze amministrative e libertà imprenditoriale. Confermata, altresì, l’immediata impugnabilità dei bandi quando i requisiti di esecuzione producono effetti analoghi a quelli dei requisiti soggettivi di partecipazione, rafforzando così le garanzie di tutela degli operatori economici.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”