Il divieto di artificiosa suddivisione in lotti richiamato dall’ Anac
Il frazionamento di un appalto in più lotti da affidare con procedure autonome può ritenersi legittima solo quando ciascuna parte presenti autonomia funzionale, fruibilità e fattibilità indipendenti rispetto al resto dell’opera. In mancanza di tali requisiti, la suddivisione in più affidamenti integra un frazionamento artificioso, vietato dalla normativa sui contratti pubblici, poiché idoneo a eludere le procedure selettive previste in base al valore complessivo dell’intervento.
Il principio viene richiamato dall’Autorità nazionale anticorruzione, nell’ambito di un procedimento di vigilanza svolto ai sensi dell’articolo 220, comma 3 del Dlgs 36/2023 (Atto a firma del Presidente del 08 ottobre 2025, fascicolo n. 2390/2025).
L’intervento dell’Autorità, oggetto della nota di definizione del procedimento di vigilanza, affronta la disciplina del divieto di frazionamento artificioso e la sua applicazione concreta da parte delle stazioni appaltanti.
Il divieto di frazionamento artificioso nel Dlgs 36/2023
Il divieto di frazionamento artificioso rappresenta uno dei cardini del sistema di affidamento dei contratti pubblici. Tale divieto, già presente nella disciplina previgente, è oggi confermato dall’articolo 14 del Dlgs 36/2023 ed è strettamente connesso ai principi di concorrenza, trasparenza, proporzionalità e adeguatezza della scelta del contraente. La ratio è impedire che l’amministrazione, mediante una artificiosa suddivisione dell’appalto, possa sottrarsi all’applicazione delle procedure ad evidenza pubblica, optando per affidamenti diretti o procedure semplificate che sarebbero altrimenti precluse in relazione al valore complessivo del contratto.
Nel descritto conteso normativo, particolare rilevanza assume la nozione di lotto funzionale, definito dall’art. 3, comma 1, lett. s) dell’allegato I.1, come parte di un lavoro o servizio caratterizzata da autonomia funzionale, fruibilità e fattibilità, indipendentemente dalla realizzazione delle altre componenti dell’intervento. La norma circoscrive i presupposti per la suddivisione in lotti da aggiudicare autonomamente, imponendo una verifica rigorosa della possibilità tecnico-funzionale di eseguire e utilizzare autonomamente la frazione dell’opera.
In mancanza di tale autonomia, il frazionamento dell’appalto non è ammesso, poiché priva di giustificazione oggettiva e potenzialmente idonea a incidere in modo distorsivo sulla concorrenza. Il codice prevede, in via residuale, che la stazione appaltante possa procedere a una segmentazione dell’intervento solo in presenza di ragioni oggettive, adeguatamente motivate ai sensi dell’art. 14, comma 6. Tali ragioni devono essere circostanziate e coerenti con la natura delle lavorazioni, non potendosi ridurre a mere valutazioni organizzative o convenienze legate alla gestione del cantiere. Il sistema, pertanto, impone una motivazione rafforzata, idonea a fondare la scelta amministrativa.
Il caso esaminato dall’Autorità
Nella vicenda oggetto del procedimento, la stazione appaltante aveva predisposto e approvato un progetto esecutivo unitario dell’importo complessivo pari a 440.000 euro, relativo alla realizzazione di un impianto meccanizzato per superare un dislivello a servizio di una frazione particolarmente impervia. Tale opera comprendeva diverse tipologie di lavorazioni: interventi di mitigazione del rischio idrogeologico sul costone, scavi e predisposizione delle aree di cantiere, opere edili fuori terra e fornitura e posa dell’ascensore. L’amministrazione, dopo aver validato e approvato il progetto esecutivo in forma unitaria, decideva di realizzare l’intervento mediante distinti affidamenti: due affidamenti diretti relativi a lavorazioni preliminari e propedeutiche, assegnati con affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. a; una procedura negoziata senza bando per le opere principali, ai sensi della lett. c della medesima disposizione.
Le lavorazioni affidate direttamente, dal contenuto tecnico ben definito, risultavano tuttavia prive di autonomia dal punto di vista funzionale, come la stessa stazione appaltante indicava nelle proprie note di riscontro, rilevando che esse erano indispensabili per consentire l’esatto posizionamento della parte strutturale del vano ascensore e che dovevano obbligatoriamente precedere l’inizio dei lavori principali. Proprio tale caratteristica di propedeuticità rendeva discutibile la loro separazione dal resto dell’intervento.
Sempre in sede istruttoria, l’Autorità verificava che l’opera, pur concepita e progettata come intervento unitario, era stata frazionata in tre procedure distinte, ciascuna delle quali con un autonomo CIG e con modalità di selezione del contraente significativamente differenti.
La decisione dell’Autorità
Nella nota di definizione del procedimento, l’Autorità ha rilevato la non conformità dell’operato della stazione appaltante alla normativa vigente. Innanzitutto, il progetto esecutivo approvato era chiaramente unitario e non presentava alcuna scomponibilità in lotti funzionali. Le lavorazioni affidate direttamente non possedevano, secondo Anac, un’autonoma funzionalità né potevano risultare utilizzabili indipendentemente dalle altre parti dell’intervento; al contrario, esse costituivano attività preparatorie e propedeutiche, prive di autonoma utilità finale in assenza dei successivi lavori di completamento.
L’Autorità, richiamando la propria precedente prassi e la giurisprudenza amministrativa, ha sottolineato che è precluso il frazionamento quando le singole frazioni non siano in grado di assolvere una funzione autonoma e quando l’opera, per essere utilizzabile, debba essere realizzata nella sua interezza. Ha richiama anche i principi elaborati in merito all’onere motivazionale, evidenziando che, in assenza di adeguata motivazione, l’artificiosità del frazionamento può essere dimostrata in via indiziaria. Nel caso concreto, la motivazione esposta dalla stazione appaltante, fondata sulla particolarità delle lavorazioni e sulla necessità di intervenire per fasi funzionali, è stata ritenuta non sufficiente, tenuto conto che le lavorazioni preliminari non presentavano un livello di complessità o specializzazione tale da renderne giustificato l’affidamento isolato.
Un ulteriore elemento valorizzato da Anac è la coincidenza della categoria Soa richiesta per alcuni degli affidamenti diretti e per le opere affidate tramite procedura negoziata. Tale circostanza, secondo l’Autorità, escludeva che i lavori affidati direttamente richiedessero competenze specialistiche tali da giustificare una separazione. Inoltre, la frammentazione avrebbe determinato una gestione più onerosa della fase esecutiva, con maggiore complessità nella coordinazione delle diverse imprese.
Un rilievo significativo è stato mosso anche rispetto all’argomentazione dell’Amministrazione secondo cui una procedura unica avrebbe comunque comportato il ricorso al subappalto. L’Autorità ha chiarito che il subappalto costituisce un istituto previsto dall’ordinamento e rimesso alla scelta dell’appaltatore, sicché non può mai essere utilizzato come argomento per legittimare un artificioso frazionamento.
Infine, Anac ha osservato che il valore complessivo dell’opera avrebbe imposto lo svolgimento di un’unica procedura negoziata ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. c, con invito a cinque operatori economici. Tale procedura avrebbe assicurato una più adeguata selezione dei concorrenti, valorizzando non solo l’esperienza documentata, rilevante negli affidamenti diretti, ma anche i profili di capacità economica e tecnica. L’esito dell’istruttoria ha quindi portato l’Autorità a formulare specifiche raccomandazioni alla stazione appaltante, invitandola ad adeguarsi alle considerazioni svolte per futuri affidamenti.
Considerazioni conclusive
La decisione dell’ Anac evidenzia come il confine tra legittima suddivisione in lotti funzionali e artificioso frazionamento possa risultare estremamente sottile, richiedendo un’attenta valutazione della reale autonomia funzionale delle lavorazioni. L’Autorità ribadisce, in continuità con la propria prassi, che la scomposizione dell’intervento è ammissibile solo se ciascun lotto possiede un’utilità propria e se la sua realizzazione consente un effettivo impiego dell’opera anche in assenza delle altre parti. In mancanza di tali requisiti, la segmentazione si traduce in un’elusione delle procedure concorrenziali, tanto più quando il progetto è stato approvato in forma unitaria.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”