Negli appalti ferroviari anticipazione del 10% e decisioni vincolanti per evitare blocchi in fase esecutiva: un nuovo passo nell’evoluzione del Collegio tra prevenzione delle controversie e accelerazione dei cantieri
La recentissima approvazione del Dl «Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) e in materia di politiche di coesione» (in seguito il «Decreto Pnrr 2026») consente di svolgere alcune considerazioni sulla continua evoluzione dell’istituto del Collegio Consultivo Tecnico (Cct).
Limitando le considerazioni alle sole disposizioni introdotte con il Dlgs 36/2023, l’attuale codice dei Contratti, invero sostanzialmente riproduttive – quanto alle funzioni – di quelle introdotte dal Dl 76/20, s.m.i. – , abbiamo assistito dapprima alla introduzione, con il Dlgs 209/24 (c.d. Correttivo) di numerosi casi in cui è prevista l’obbligatoria acquisizione del parere Cct e, ora, con il Dl in commento, ad una particolare forma di attivazione del Cct.
Il comma 1 dell’art. 216 del Codice, a seguito del Correttivo, amplia il novero delle ipotesi in cui è obbligatoria l’acquisizione del parere o, su concorde richiesta delle parti, di una determinazione del Collegio, mentre in origine il parere era circoscritto ai soli casi di sospensione, volontaria o coattiva, dell’esecuzione di lavori sopra soglia comunitaria.
L’attuale testo prevede l’acquisizione obbligatoria del parere anche «Nei casi di iscrizione di riserve, di proposte di variante e in relazione ad ogni altra disputa tecnica o controversia che insorga durante l’esecuzione di un contratto di lavori di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea…»
L’acquisizione del parere è, inoltre, ora espressamente prescritta anche nelle ipotesi di risoluzione contrattuale (art. 216, comma 2) «Se, per qualsiasi motivo, i lavori non possono procedere con il soggetto designato, prima di risolvere il contratto la stazione appaltante acquisisce il parere del collegio consultivo tecnico, anche in ordine alla possibilità che gravi motivi tecnici ed economici rendano preferibile la prosecuzione con il medesimo soggetto.».
Ebbene, rispetto a tali fattispecie, che avevano già ampliato l’area di intervento del Cct, l’art. 24 (Disposizioni in materia di investimenti relativi alle infrastrutture ferroviarie di cui alla Missione 3 – Componente 1 del Pnrr) del Decreto Pnrr 2026, aggiunge una ulteriore e strategica competenza.
La norma prevede, al fine di garantire la prosecuzione degli interventi ferroviari finanziati in tutto o in parte a valere sulle risorse del Pnrr, per i quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, non sia stato già raggiunto il relativo obiettivo Pnrr, che Rfi , sia autorizzata, fino al 30 marzo 2026, a erogare ai soggetti affidatari, nel limite delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente per la realizzazione dell’intervento, fino al 10 per cento dell’ammontare delle riserve riferite agli oneri già sostenuti dall’affidatario alla data di entrata in vigore del decreto e ritualmente iscritte in contabilità alla medesima data sulle quali non si sia già espresso il collegio consultivo tecnico. È precisato, per quanto qui rileva, che l’ importo è erogato a titolo provvisorio e non comporta il riconoscimento delle pretese contenute nelle riserve che, entro duecentosettanta giorni dall’avvenuta erogazione del predetto importo, l’affidatario sottopone, anche in modo frazionato, le riserve al collegio consultivo tecnico che si esprime entro il termine di cui all’articolo 4 dell’allegato V.2 al Codice Con disposizione di chiusura è previsto che, decorso inutilmente il termine di duecentosettanta giorni di cui al quarto periodo, l’affidatario restituisce alla società RFI S.p.A. senza ritardo, l’importo ricevuto in relazione alle riserve non sottoposte al collegio consultivo tecnico entro il predetto termine di duecentosettanta giorni, e che, invece, sulla base delle determinazioni assunte dal collegio consultivo tecnico, l’importo erogato è soggetto a conguaglio, in aumento o in diminuzione. Nei casi in cui il collegio è interpellato ai sensi della norma in commento, la determinazione del collegio consultivo tecnico assume l’efficacia di lodo contrattuale.
In sintesi, il legislatore d’urgenza, in aggiunta al generale precetto di tempestiva sottoposizione delle riserve al Collegio, introdotta dal Correttivo, detta una disciplina speciale per le riserve iscritte negli appalti RFI compresi nel Pnrr , anche se affidati a contraente generale: i) devono essere oggetto di quesito al Cct entro 270 giorni dall’erogazione dell’anticipo del 10%; ii) onerato della proposizione del quesito è l’operatore economico; iii) la decisione del Cct su tali riserve assume sempre valore di lodo.
A prescindere, in questa sede, da alcune questioni (ad es., non viene meno il generale obbligo del RUP di sottoporre al collegio le riserve, per cui , in caso di non creduta inerzia dell’operatore economico, resta il dubbio se la decisione del Cct , ove munita di valore di lodo ma su richiesta del RUP, abbia eguale efficacia rispetto alle previsione dell’art 24), si può osservare un ulteriore attestato di fiducia del legislatore nella efficacia del Cct al fine di (contribuire ad ) attingere il risultato della celere e regolare esecuzione dell’opera – mandato ex lege e sovraordinato rispetto al mandato che le Parti conferiscono ai componenti del collegio – al punto di prevedere, in combinato disposto al predetto fine, una anticipazione finanziaria su riserve, l’obbligatoria sottoposizione delle stesse entro un temine certo e l’efficacia di lodo della determinazione.
Non si è in presenza di una pronuncia arbitrale obbligatoria perché sono previsti due passaggi in cui la volontà dell’operatore economico è decisiva: da un lato, l’iniziale richiesta di erogazione dell’anticipazione (la norma non lo prevede espressamente ma, tenuto conto dell’obbligo fideiussorio connesso, l’erogazione dell’anticipazione è condizionata alla richiesta dell’operatore economico), dall’altro la sottoposizione delle riserve allo scrutinio del Cct, con valore di lodo, in mancanza del quale l’operatore economico deve restituire l’anticipazione.
L’intervento normativo d’urgenza attesta, come detto, la sempre maggiore centralità del Cct nella fase esecutiva dei contratti di lavori di importo superiore alla soglia eurounitaria, quelli di maggior impatto macroeconomico.
Sono lontani i tempi in cui il Presidente dell’ANAC, in sede di audizione parlamentare, il 17 marzo 2016 presso le Commissioni riunite di Camera e Senato, aveva rivolto critiche al Cct, di cui temeva il modus operandi troppo informale ed assimilabile all’«arbitrato libero», rispetto al ruolo che avrebbe potuto svolgere la medesima autorità di vigilanza con l’arbitrato amministrativo presso la camera arbitrale, per cui il Collegio Consultivo Tecnico «consente, di fatto, l’introduzione di un sistema alternativo (meno garantito sia nei presupposti che nelle modalità di funzionamento) all’accordo bonario.
Al riguardo si deve dare atto all’Autorità di avere, nel frattempo, modificato, e di molto, il proprio giudizio, atteso che nel Piano Nazionale Anticorruzione, approvato l’11 novembre 2025 e di prossima adozione, afferma che «Un ruolo fondamentale è riconosciuto al Collegio Consultivo Tecnico (Cct), istituito quale presidio preventivo per la gestione delle controversie tecniche e, ancora, «L’obbligatorietà del Cct per gli appalti di lavori sopra soglia comunitaria rafforza l’impianto dei controlli preventivi e strutturati in fase esecutiva, assicurando un presidio imparziale e competente in grado di garantire equilibrio nei rapporti contrattuali.»
Questo passaggio, più di ogni altro commento, dà il polso dell’ottima prova fornita sul campo dal Cct, al netto di isolate criticità che sono proprie di ogni istituto, e di quanto le professionalità ivi dedotte possano costituire un validissimo supporto alle parti, ed in particolare, alle committenti pubbliche, per scelte legittime, efficienti ed orientate al risultato.
Al riguardo, sempre l’ANAC, tra le misure preventive del rischio corruttivo suggerisce la «pubblicazione del compenso di ciascun componente del collegio – o quantomeno il compenso complessivo dello stesso – e delle decisioni assunte (si note, tutte le decisioni e non «le principali» come prevede l’attuale Allegato V.2.), previa anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti» : le determinazioni assunte possono, infatti, fungere da utile guida alle amministrazioni in prevenzione a controversie (e relativi quesiti) da sottoporre ai rispettivi Cct.
Da ultimo, la novità contenuta nel Decreto Pnrr 2026 costituisce forse, un ulteriore passo verso una attività «obbligatoria» (come in dottrina da alcuni sostenuto) del Collegio, anche in presenza di comportamenti inerti delle parti, RUP in primis, nel caso in cui non vengano richiesti ai Cct i pareri, pur nei previsti come obbligatori dalla legge.
A tale approdo, condivisibile o meno, continua ad opporsi la previsione dell’art. 4, comma 1, dell’ allegato V. 2 , per il quale «In nessun caso il Cct si può pronunciare in assenza dei quesiti di parte; l’inosservanza di tale divieto comporta la nullità delle determinazioni eventualmente assunte».
La sanzione di nullità presidia ancora il principio per cui spetta alle parti attivare il Cct. Peraltro, attualmente la disciplina codicistica non fornisce indicazioni per affrontare l’ipotesi in cui il RUP non assolva (o assolva non tempestivamente) all’obbligo su di esso gravante, laddove l’appaltatore iscriva le riserve senza formulare neppure lui anche il relativo quesito.
Il Collegio dispone dell’unico strumento, debole, di cui all’art. 4, comma 3 dell’All. V.2. del codice, laddove contempla un potere di natura sollecitatoria a carattere generale per cui «Il Collegio è comunque tenuto a …formulare, ove ritenuto opportuno, osservazioni alle parti».
A sua volta, il nuovo art. 6 dell’Allegato V.2 dispone che i presidenti dei collegi consultivi provvedono a trasmettere Osservatorio, istituito presso il Consiglio superiore dei lavori pubblici, gli atti di costituzione e di scioglimento del Collegio e le principali pronunce assunte dal Collegio.
Si tratta, quindi, di uno strumento debole, perché l’attuale normativa non prevede più, come nelle Linee Guida MIT 2022 per i lavori Pnrr, l’obbligo di trasmettere all’Osservatorio le «osservazioni» formulate dai Cct e continua, comunque a non prevedere sanzioni da parte dell’Osservatorio per la mancata traduzione in atti o comportamenti delle osservazioni che pure potrebbe formulare il Cct, salvo il generale potere di intervento degli organi sovraordinati della stazione appaltante o, ove ammesso, degli enti finanziatori .
Al riguardo, si può osservare che la previsione, nel decreto-legge, di un termine massimo entro cui sottoporre al collegio le riserve possa prefigurare, nonostante la specialità del caso (il termine di 270 giorni decorrenti al massimo dal 30 marzo è funzionale a mantenere nell’anno 2026 l’anticipazione stessa) un successivo intervento generalizzato sulla disciplina del Cct.
FONTI Massimo Frontoni (*) “Enti Locali & Edilizia”
(*) MFA Avvocati