L’Autorità ribadisce che la mancata lottizzazione deve essere sorretta da motivazione specifica e adeguata istruttoria, a tutela della contendibilità e della partecipazione delle PMI
Nel nuovo Codice dei contratti pubblici l’ accesso al mercato è un criterio che deve guidare le scelte della stazione appaltante.
La decisione di non suddividere un appalto in lotti richiede quindi una motivazione solida, coerente con l’oggetto dell’affidamento e capace di dimostrare che l’unitarietà del servizio prevale realmente sull’esigenza di apertura alla concorrenza. Ma quando un servizio viene affidato su scala nazionale in un unico lotto, è sufficiente richiamare esigenze di coordinamento? È davvero dimostrato che una lottizzazione, anche solo geografica, comprometterebbe l’efficienza del sistema?
Allo stesso modo, il ricorso al quinto d’obbligo non può alterare l’equilibrio sostanziale del contratto incidendo su prestazioni essenziali. Se la riduzione riguarda attività che costituivano componenti strutturali del servizio, siamo ancora nell’ambito di una mera variazione quantitativa oppure si entra nel terreno della modifica sostanziale?
La Delibera ANAC del 28 gennaio 2026, n. 28 affronta proprio questi profili nell’ambito dell’affidamento di un servizio nazionale di pronto intervento, richiamando l’attenzione su alcuni snodi centrali quali la suddivisione in lotti, le modifiche contrattuali e sistema dei controlli in esecuzione.
Lotto unico nazionale: ANAC sull’accesso al mercato e sulla motivazione rafforzata
La Delibera trae origine da una segnalazione pervenuta all’Autorità, con la quale venivano evidenziate possibili criticità sotto il profilo dell’accesso al mercato e della concorrenza in relazione all’affidamento del servizio nazionale di pronto intervento antinquinamento marino.
Un servizio di natura strategica, affidato mediante procedure di gara comunitarie, rinnovi e proroghe tecniche, al medesimo operatore economico, con una gestione di fatto ininterrotta per oltre due decenni. L’ultimo ciclo contrattuale è stato preceduto da una procedura andata deserta, seguita da una proroga tecnica del contratto in essere e dall’indizione di una nuova gara, conclusa con la presentazione di un’unica offerta.
La configurazione dell’appalto come lotto unico nazionale costituisce uno dei nodi centrali della vicenda. Nonostante l’evidente articolazione territoriale delle prestazioni, la stazione appaltante ha optato per una gestione unitaria dell’intero servizio.
A ciò si è aggiunto, nel corso della precedente esecuzione, il ricorso al quinto d’obbligo in diminuzione, con l’eliminazione di attività di pattugliamento continuativo che facevano parte dell’impianto originario del servizio.
Parallelamente, l’Autorità ha esaminato il sistema dei controlli attuati nel periodo 2020–2025, verificando la presenza degli atti formali richiesti dall’ordinamento in materia di direzione dell’esecuzione e verifica di conformità.
Suddivisione in lotti: cosa dispone il Codice Appalti
Nel nuovo impianto del d.lgs. 36/2023 la suddivisione in lotti rappresenta una declinazione concreta del principio di accesso al mercato.
L’art. 58, comma 1, del Codice prevede che le stazioni appaltanti suddividano gli appalti in lotti funzionali o prestazionali, salvo che ciò non sia possibile o conveniente, e che la scelta di non procedere alla suddivisione debba essere adeguatamente motivata negli atti di gara.
Il punto centrale non è la mera suddivisione materiale dell’appalto, ma la dimostrazione che l’unitarietà costituisca una scelta effettivamente necessaria in relazione:
- alla natura tecnica delle prestazioni;
- all’organizzazione del servizio;
- alle esigenze di coordinamento;
- all’economicità complessiva dell’affidamento.
La motivazione non può essere generica né limitarsi a richiamare l’esigenza di gestione unitaria. Deve emergere un’istruttoria che dimostri il bilanciamento tra l’interesse organizzativo della stazione appaltante e l’interesse, di rango europeo, all’apertura alla concorrenza e alla partecipazione delle piccole e medie imprese.
La norma, letta in combinazione con i principi di accesso al mercato e tutela della concorrenza, configura quindi la suddivisione in lotti come regola generale e impone un onere motivazionale rafforzato nel caso in cui si opti per il lotto unico.
Sul versante delle modifiche contrattuali, rileva invece la disciplina del quinto d’obbligo, che consente variazioni quantitative entro limiti determinati, senza alterare la struttura essenziale delle prestazioni affidate.
L’analisi di ANAC
Il primo rilievo dell’Autorità riguarda la scelta di configurare l’appalto come lotto unico nazionale, nonostante l’evidente articolazione territoriale del servizio.
Sul punto, ANAC ha richiamato l’art. 58, comma 1, ribadendo che la suddivisione in lotti è strumento di accesso al mercato e di effettiva contendibilità dell’affidamento. La mancata lottizzazione richiede quindi una motivazione specifica e un’istruttoria adeguata.
Secondo la Delibera, non è sufficiente richiamare in modo generico l’esigenza di gestione unitaria, la necessità di coordinamento tecnico o il rischio di frammentazione operativa. Occorre dimostrare, in concreto, che una suddivisione, anche solo per ambiti geografici, avrebbe compromesso l’efficienza, la tempestività o la qualità del servizio.
In assenza di un bilanciamento esplicito e documentato tra interesse organizzativo e apertura alla concorrenza, la scelta del lotto unico si pone in contrasto con i principi di accesso al mercato, tutela della concorrenza e favor partecipationis.
Il lotto unico non è illegittimo in sé, ma deve essere il risultato di un’istruttoria comparativa effettiva, che nel caso in esame è risultata carente.
Quinto d’obbligo e modifica delle prestazioni essenziali
Il secondo profilo riguarda l’applicazione del quinto d’obbligo in diminuzione, con l’eliminazione di attività originariamente previste nel contratto.
L’Autorità osserva che l’intervento ha inciso su prestazioni che costituivano componenti strutturali del servizio affidato. Il quinto d’obbligo consente variazioni quantitative entro limiti prefissati, ma non può trasformarsi in uno strumento di rimodulazione sostanziale del contenuto negoziale.
Se la modifica incide sull’assetto operativo e sulla struttura delle obbligazioni assunte dall’appaltatore, si supera la soglia della mera variazione quantitativa e si entra nel campo della modifica sostanziale.
In questo caso, l’eliminazione di intere linee di attività è stata ritenuta incompatibile con il principio di immodificabilità del contenuto negoziale nei contratti pubblici.
Conclusioni
ANAC ha quindi evidenziato come la suddivisione degli appalti in lotti funzionali o prestazionali è espressione del principio di accesso al mercato e costituisce uno strumento volto a favorire la più ampia partecipazione alle procedure degli operatori economici, in particolare delle piccole e medie imprese, garantendo l’effettiva contendibilità degli affidamenti.
La decisione della stazione appaltante di non procedere alla suddivisione in lotti richiede una motivazione specifica, coerente con l’oggetto dell’affidamento, che dia conto, oltre delle ragioni tecniche, economiche o funzionali, anche del contemperamento con l’interesse all’apertura alla concorrenza e della partecipazione delle piccole e medie imprese.
In assenza di un apparato motivazionale adeguato, che dia conto di un’adeguata istruttoria, la scelta di prevedere l’affidamento dell’appalto in un unico lotto nazionale si pone in contrasto con i principi di accesso al mercato, tutela della concorrenza e di favor partecipationis sanciti dal diritto comunitario e recepiti dalle norme nazionali.
In presenza di una gestione continuativa protratta nel tempo e di una gara conclusa con un’unica offerta, la scelta del lotto unico richiede una motivazione particolarmente solida. Secondo ANAC, nel caso esaminato tale dimostrazione non risulta adeguatamente supportata da un’istruttoria comparativa effettiva.
Analogo rilievo riguarda il quinto d’obbligo: l’eliminazione di attività originariamente previste non è stata letta come una semplice variazione quantitativa, ma come intervento incidente su componenti rilevanti del servizio.
Sarà ora il riscontro dell’amministrazione a chiarire se e in che misura le criticità evidenziate incideranno sull’assetto del servizio.
FONTI “LavoriPubblici.it”