Il Consiglio di Stato (sentenza n. 1170/2026) chiarisce che, se la lex specialis richiede a pena di esclusione la documentazione tecnica per dimostrare la conformità ai Criteri Ambientali Minimi, la sua assenza incide sull’offerta e non può essere integrata successivamente.
Negli appalti pubblici con applicazione dei Criteri Ambientali Minimi, è sufficiente una semplice dichiarazione di conformità per dimostrare il rispetto dei CAM? Se il disciplinare di gara richiede, a pena di esclusione, le schede tecniche dei macchinari offerti, è possibile produrle successivamente tramite soccorso istruttorio? La mancanza della documentazione tecnica sui prodotti incide direttamente sull’offerta tecnica oppure può essere considerata una carenza meramente formale? Il fatto che il Decreto sui CAM preveda verifiche anche in fase esecutiva consente davvero di rinviare la prova della conformità?
Ha risposto a queste domande il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 1170 del 13 febbraio 2026, ha chiarito quali siano i limiti del soccorso istruttorio quando la lex specialis richiede, a pena di esclusione, una specifica documentazione tecnica a dimostrazione del rispetto dei CAM.
Si tratta di una decisione che si colloca in continuità con i principi generali del nuovo Codice dei contratti e che valorizza il ruolo della legge di gara: se questa prevede un onere documentale espresso e lo qualifica come essenziale, non è possibile ridimensionarlo in un momento successivo.
CAM e offerta tecnica: quando la mancata allegazione delle schede tecniche comporta l’esclusione
La vicenda nasce da una procedura per l’affidamento di servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale, con applicazione dei Criteri Ambientali Minimi di cui al D.M. 29 gennaio 2021.
La legge di gara prevedeva espressamente – e lo faceva a pena di esclusione – l’obbligo di allegare le schede tecniche dei macchinari offerti o altra documentazione idonea a dimostrarne la conformità ai CAM. Non si trattava, quindi, di un generico richiamo ai criteri ambientali, ma di un onere documentale puntuale, collegato direttamente alla verifica dell’offerta tecnica.
L’operatore poi risultato aggiudicatario aveva prodotto una dichiarazione di conformità, senza però allegare una documentazione tecnica completa sui macchinari indicati in offerta. In primo grado l’aggiudicazione era stata annullata proprio per questa carenza.
La questione è, quindi, arrivata davanti al Consiglio di Stato: quella mancanza poteva essere considerata una mera irregolarità formale, sanabile tramite soccorso istruttorio, oppure incideva sulla struttura stessa dell’offerta tecnica?
Il quadro normativo: CAM e soccorso istruttorio nel Codice dei contratti
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato, è opportuno circoscrivere il quadro normativo di riferimento che in questo caso mette insieme due piani: quello stabilito dal D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) ed in particolare dall’art. 101 che definisce il soccorso istruttorio; quello di cui al D.M. 29 gennaio 2021 che definisce i criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso civile, sanitario e per i prodotti detergenti
I Criteri Ambientali Minimi del D.M. 29 gennaio 2021 e le modalità di verifica
Il D.M. 29 gennaio 2021 disciplina i criteri ambientali minimi per i servizi di pulizia e sanificazione e ne regola anche le modalità di verifica.
È vero che il decreto prevede controlli “anche in fase esecutiva”. Ma questo non significa che la fase di gara possa essere alleggerita quando la lex specialis pretende una dimostrazione puntuale già in sede di offerta.
Gara ed esecuzione sono momenti diversi. Possono dialogare, ma non si sovrappongono.
Soccorso istruttorio e limiti sull’offerta tecnica: cosa prevede l’art. 101 del D.Lgs. 36/2023
Chiarito che la conformità ai CAM, quando richiesta a pena di esclusione, deve essere dimostrata già in sede di offerta, il passaggio successivo è inevitabile: la mancanza delle schede tecniche poteva essere recuperata attraverso il soccorso istruttorio?
L’art. 101 del d.lgs. 36/2023 disciplina in modo puntuale tempi e limiti dell’istituto, fissando un termine minimo di cinque giorni e massimo di dieci giorni per l’integrazione documentale. Il legislatore ha così ridotto gli spazi di discrezionalità e rafforzato l’esigenza di certezza e speditezza della procedura.
Ma il punto vero non è solo temporale, è sostanziale.
Il soccorso istruttorio può essere attivato per integrare o completare la documentazione amministrativa necessaria alla partecipazione, oppure per sanare omissioni, inesattezze o irregolarità della domanda o del DGUE. La stazione appaltante può inoltre chiedere chiarimenti sull’offerta tecnica o economica, ma a una condizione precisa: i chiarimenti non possono modificare il contenuto dell’offerta.
Ed è qui che si colloca il punto decisivo.
Quando la documentazione richiesta incide direttamente sulla struttura dell’offerta tecnica – perché serve a dimostrare un requisito qualificato dalla lex specialis come essenziale e richiesto a pena di esclusione – non si è più davanti a una mera irregolarità formale. Non si tratta di chiarire ciò che è già stato dichiarato, ma di integrare un elemento che avrebbe dovuto essere presente fin dall’inizio.
La giurisprudenza ha più volte ribadito questo confine: è ammissibile il chiarimento che rende più comprensibile una volontà già espressa; non è ammissibile l’integrazione che introduce un contenuto tecnico nuovo o che altera la proposta contrattuale cristallizzata alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte.
In altre parole, il soccorso istruttorio non può trasformarsi in uno strumento per “completare” un’offerta tecnica rimasta incompleta. Ed è proprio su questo crinale che si innesta la decisione del Consiglio di Stato.
Soccorso istruttorio e CAM: la decisione del Consiglio di Stato n. 1170/2026
Alla luce del delineato quadro normativo, il Consiglio di Stato ha condiviso la decisione del giudice di primo grado, ritenendo corretta la scelta di annullare l’aggiudicazione.
La sentenza si concentra sulla legge di gara. Il disciplinare prevedeva, in modo espresso e a pena di esclusione, l’obbligo di allegare le schede tecniche dei macchinari o altra documentazione idonea a dimostrarne la conformità ai CAM. Non era un richiamo generico ai criteri ambientali, ma una prescrizione puntuale, direttamente collegata alla verifica dell’offerta tecnica.
In presenza di una clausola così formulata, la produzione delle schede tecniche non può essere sostituita da una semplice dichiarazione di conformità resa dall’operatore economico. La stazione appaltante deve poter verificare la conformità ai CAM sulla base di elementi oggettivi già contenuti nell’offerta.
La mancanza della documentazione tecnica non è stata letta come una irregolarità formale, ma come una carenza che riguarda direttamente l’offerta tecnica. Per questo motivo non era possibile attivare il soccorso istruttorio per introdurre, dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte, documenti che avrebbero dovuto essere presenti fin dall’inizio.
Il Consiglio di Stato ha poi affrontato un aspetto molto ricorrente nella pratica: quando una marcatura o una configurazione è disponibile “su richiesta”, ma non risulta come caratteristica del prodotto effettivamente offerto, la produzione successiva di documentazione integrativa comporta una modifica dell’offerta tecnica. Non si tratta di chiarire un contenuto già espresso, ma di aggiungerne uno nuovo.
Quanto al richiamo alle verifiche in fase esecutiva previste dal D.M. 29 gennaio 2021, la sentenza chiarisce che la possibilità di controlli successivi non consente di rinviare la dimostrazione della conformità quando la legge di gara la richiede già in sede di offerta. La fase esecutiva serve a verificare il rispetto degli impegni assunti, non a colmare una lacuna originaria.
Lex specialis, offerta tecnica e fase esecutiva: i principi affermati dal Consiglio di Stato
Questa decisione non riguarda solo il caso concreto, ma tocca alcuni snodi strutturali del sistema.
Il primo riguarda la forza della lex specialis. Quando la stazione appaltante sceglie di qualificare un determinato onere documentale come richiesto a pena di esclusione, quella scelta non è neutra. Significa che quell’elemento viene considerato essenziale ai fini della valutazione dell’offerta. In questa prospettiva, non è coerente attenuarne la portata attraverso un ricorso estensivo al soccorso istruttorio.
Il secondo profilo riguarda il confine tra chiarimento e integrazione. Il Codice consente chiarimenti, ma non consente di modificare o completare l’offerta tecnica. Chiarire significa rendere più comprensibile un contenuto già presente; integrare significa introdurre un elemento che manca. Le schede tecniche richieste a pena di esclusione non rappresentano un dettaglio accessorio, ma lo strumento attraverso cui la stazione appaltante verifica la conformità ai CAM. Se mancano, l’offerta resta priva di un elemento essenziale alla sua valutazione.
Il terzo aspetto è il rapporto tra fase di gara e fase esecutiva. La possibilità di controlli in corso di esecuzione non può trasformarsi in una sorta di “seconda occasione” per dimostrare requisiti che avrebbero dovuto essere comprovati in gara. La fase esecutiva serve a verificare il rispetto degli impegni assunti, non a colmare lacune originarie dell’offerta tecnica.
CAM e offerta tecnica: indicazioni operative dopo la sentenza n. 1170/2026
Quando la legge di gara richiede, a pena di esclusione, la produzione delle schede tecniche per dimostrare la conformità ai CAM, quella documentazione deve essere presente al momento della presentazione dell’offerta. Una dichiarazione di conformità non può sostituire ciò che il disciplinare pretende in modo espresso.
Non è una questione formale. Se la documentazione serve a consentire la verifica tecnica dell’offerta, la sua assenza incide sulla configurazione dell’offerta così come è stata presentata. In questi casi il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per integrare a posteriori un elemento che avrebbe dovuto essere già definito.
La previsione di controlli in fase esecutiva non cambia questo assetto. La verifica successiva riguarda l’esecuzione del contratto, non la completezza dell’offerta.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 1170/2026 si colloca esattamente su questa linea: quando la conformità ai CAM è parte integrante dell’offerta tecnica, deve essere dimostrata fin dall’origine. Se manca la documentazione richiesta a pena di esclusione, non c’è spazio per recuperi successivi.
FONTI “LavoriPubblici.it”