Il Consiglio di Stato chiarisce l’iter della spesa pubblica e boccia l’annullamento tardivo dell’assegnazione
Con la sentenza n. 1761/2026 la quarta sezione del Consiglio di Stato prende in considerazione l’intervenuto annullamento in autotutela – oltre i limiti temporali fissati dall’articolo 21-nonies della legge 241/90 -, di una serie di decisioni dirigenziali relative all’aggiudicazione di un appalto di servizi ed al successivo impegno di spesa. Semplificando, in seguito all’aggiudicazione di un appalto di raccolta smaltimento rifiuti, l’aggiudicataria trasmetteva lo specifico piano economico finanziario tenendo conto dell’adeguamento costi intervenuto, nel frattempo, con le deliberazioni Arera.
La stazione appaltante, invece, approvava un Pef sulla base delle risultanze dell’appalto e da qui il contenzioso con tra le parti e successivo provvedimento adottato in autotutela per l’annullamento dell’aggiudicazione (tra gli altri, anche sulla base di un preteso rifiuto di voler stipular il contratto d’appalto).
La contestazione
La contestazione sollevata dall’aggiudicataria – soccombente in primo grado (Tar Lazio, sez. II, n. 15518/2025) – è che il provvedimento in autotutela sarebbe stato adottato dalla stazione appaltante in violazione del disposto, contenuto nel primo comma, dell’articolo 21-nonies della legge 241/90. Previsione che statuisce che il provvedimento reputato illegittimo «può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a sei mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (…)».
In pratica viene in rilievo la c.d. consumazione del potere di agire in autotutela che, per effetto di quanto non può più essere adottato, come conferma il giudice di secondo grado che così riforma la sentenza del primo giudice.
L’aspetto interessante, sotto il profilo pratico-operativo, è la pretesa della stazione appaltante di far decorrere il termine predetto, non dal momento dell’aggiudicazione ma dal momento dell’impegno di spesa avvenuto, evidentemente, successivamente (il 22 gennaio 2024). Secondo la stazione appaltante, infatti, «l’aggiudicazione priva di copertura finanziaria non potrebbe costituire un atto amministrativo di attribuzione di vantaggi economici, in quanto priva degli elementi essenziali richiesti dalla normativa contabile, con la conseguenza per cui »:
a) essa avrebbe solo natura meramente provvisoria;
b) sarebbe inidonea a generare un legittimo affidamento nel privato;
c) non potrebbe produrre effetti giuridici vincolanti per l’amministrazione.
Su questo assunto si colloca la precisa, e puntuale, analisi del giudice circa i rapporti tra aggiudicazione e impegno di spesa (spesso, nella prassi operativa, equivocata).
I rapporti tra aggiudicazione e impegno di spesa
Nonostante le indicazioni sull’aggiudicazione risultino chiare, il giudice evidenzia come tra questa e l’impegno di spesa, in realtà, si perfeziona l’iter relativo all’assegnazione del contratto. In sentenza si rammenta, infatti, che l’impegno di spesa (ai sensi dell’articolo 183 del decreto legislativo 267/2000 segue (e non precede) il perfezionamento dell’obbligazione giuridica che, come chiarisce il primo comma della norma citata, determina «la somma da pagare, (…) il soggetto creditore» indicando «la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’articolo».
Solo con il perfezionamento dell’obbligazione giuridica – ovvero solo in seguito alla stipula del contratto – può sorgere l’obbligo della registrazione dell’impegno di spesa (e conseguente imputazione che è condizionato dalla esigibilità dello stesso).
Il procedimento di spesa di un ente pubblico, chiarisce il giudice, «comporta, infatti, l’assunzione dell’impegno in quanto strettamente collegato al sorgere di un obbligo di pagare somme certe a creditori individuati, indipendentemente dall’esistenza di una specifica previsione di bilancio (cfr. Corte dei conti, Sezione I appello, sent. 18.01.2016, n. 22/2016 »).
Non solo «in assenza di impegno, la procedura di esecuzione dell’obbligazione non può essere completata, determinandosi l’impossibilità per l’amministrazione di adempiere», ed infatti la prenotazione di impegno (al netto della casistica che riguarda i lavori e la possibilità di utilizzare il fondo pluriennale vincolato) confluisce in avanzo di amministrazione.
Nel prosieguo si chiarisce che la prenotazione di impegno di spesa (ai sensi del principio contabile 4/2 allegato al decreto legislativo 118/2011), è doverosa nei procedimenti che implicano una spendita, costituendo un semplice vincolo di tipo provvisorio sullo stanziamento limitandosi «a dare atto che nel bilancio sono state previste e prenotate le risorse necessarie per l’acquisizione della fornitura e che ci si riserva di procedere all’impegno a seguito della stipula con l’aggiudicatario, senza in ogni caso potersi legittimare il completamento della procedura di spesa sino a che il titolo per l’impegno non sia completamente maturato (cfr. delibera Sezione regionale di controllo per la Campania, n. 77/2018/Par) ».
Il titolo giuridico per l’impegno non è l’aggiudicazione
Circa i rapporti tra aggiudicazione e impegno, con esemplare chiarimento, il giudice puntualizza che «il titolo giuridico alla base dell’impegno definitivo della spesa non è il provvedimento di aggiudicazione, ma solo ed esclusivamente il contratto».
Da notare che nella prassi operativa, invero (e si tratta di errore tecnico) l’impegno di spesa viene assunto con l’aggiudicazione dell’appalto mentre è necessaria la previa stipula del contratto la cui copertura finanziaria, è assicurata proprio dalla prenotazione di impegno. Non a caso, prosegue il giudice, l’articolo 17, comma 4 del codice è chiaro nello statuire che «L’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta. L’offerta dell’aggiudicatario è irrevocabile fino al termine stabilito per la stipulazione del contratto». Pertanto, «se con l’aggiudicazione non si ha l’accettazione dell’offerta, la diretta conseguenza è che l’aggiudicazione non equivale al perfezionamento del vincolo contrattuale».
La logica conclusione, di fondamentale importanza per i Rup, è che solamente con il contratto si verifica quanto previsto dall’articolo 183, comma I, Tuel, determinandosi un’obbligazione «giuridicamente perfezionata», in relazione alla quale «è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza».
Pertanto, contrariamente a quanto preteso dalla stazione appaltante l’impegno di spesa non costituisce «un requisito di efficacia del provvedimento amministrativo di aggiudicazione, essendo geneticamente alla successiva fase di approvazione del contratto».
Diversamente opinando, si giungerebbe ad una conclusione inaccettabile secondo cui la stazione appaltante non potrebbe mai annullare un provvedimento di aggiudicazione ritenuto illegittimo «privo del relativo impegno di spesa» dovendo «attendere per farlo l’inizio della fase esecutiva avente natura tendenzialmente privatistica».
FONTI Stefano Usai “Enti Locali & Edilizia”