La bozza del nuovo «Public procurement act»: sopra le soglie Ue cambiano filosofia e regole degli affidamenti. Ma la proposta divide gli Stati membri e il percorso verso l’adozione si annuncia ancora lungo. Tre sole procedure di gara, negoziazione come modello ordinario, preferenza europea, banca dati unica delle imprese, qualità obbligatoria e Bim
Bruxelles prepara la più profonda riscrittura della disciplina europea degli appalti pubblici degli ultimi trent’anni. A circolare in questi giorni, dopo una diffusione informale, è la bozza del nuovo «Public procurement act», un regolamento di 144 articoli destinato – nelle intenzioni della Commissione europea – a sostituire integralmente le tre direttive del 2014 che oggi disciplinano appalti ordinari, settori speciali e concessioni.
Il testo non è stato ancora formalmente adottato dalla Commissione e il negoziato politico è appena all’inizio. Anzi, proprio l’ipotesi di sostituire le direttive con un regolamento direttamente applicabile avrebbe già incontrato la forte opposizione di un gruppo di 18 Paesi membri, Italia compresa, che chiedono di mantenere l’attuale sistema fondato sul recepimento nazionale. Tornando dunque alle direttive. Comunque vada, la bozza offre già un quadro abbastanza definito della direzione scelta da Bruxelles.
La novità più importante, infatti, non riguarda tanto una singola disposizione quanto il cambio di impostazione. Gli appalti pubblici cessano di essere considerati soltanto uno strumento per garantire concorrenza e apertura del mercato e diventano una leva di politica industriale, autonomia strategica, resilienza economica e sicurezza dell’Unione.
La scelta più radicale riguarda la fonte normativa. Le tre direttive del 2014 verrebbero abrogate e sostituite da un unico regolamento europeo direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, senza necessità di recepimento. Per l’Italia le conseguenze sarebbero rilevanti. Per gli affidamenti sopra soglia europea il Codice dei contratti perderebbe la funzione di attuazione della disciplina Ue, limitandosi a regolare gli aspetti rimessi agli ordinamenti nazionali, come organizzazione amministrativa, fase esecutiva, contenzioso e appalti sotto soglia. L’applicazione riguarderà infatti esclusivamente gli affidamenti di importo superiore alle soglie comunitarie, che continueranno a essere aggiornate ogni due anni secondo il meccanismo già oggi previsto.
Tre procedure al posto di sei
Uno degli obiettivi dichiarati della riforma è la drastica semplificazione delle procedure di gara. Le attuali sei procedure vengono ricondotte a tre modelli fondamentali. La procedura ordinaria diventa la procedura aperta e negoziata, nella quale qualsiasi operatore economico può manifestare interesse e presentare un’offerta, mentre la stazione appaltante può decidere se negoziare le proposte ricevute e ridurre progressivamente il numero dei concorrenti. Accanto a questa vengono introdotte una procedura dinamica semplificata, destinata agli acquisti ricorrenti di beni e servizi standardizzati, e una procedura dedicata all’innovazione, destinata allo sviluppo e al successivo acquisto di soluzioni non ancora presenti sul mercato. La negoziazione, oggi limitata a casi specifici, diventa quindi uno strumento ordinario dell’attività contrattuale.
Consultazioni di mercato incentivate
La Commissione punta inoltre a valorizzare il dialogo preliminare con gli operatori economici. Le consultazioni di mercato vengono esplicitamente riconosciute come pratica ordinaria nella preparazione degli affidamenti, purché accompagnate da adeguate misure per evitare alterazioni della concorrenza e vantaggi indebiti per gli operatori coinvolti nella fase preparatoria.
Meno barriere all’ingresso
Grande attenzione viene riservata all’accesso delle piccole e medie imprese. La bozza riduce sensibilmente il ricorso ai requisiti di partecipazione, stabilendo che possano essere richiesti soltanto quando realmente necessari rispetto all’oggetto dell’appalto. L’obiettivo dichiarato è abbattere uno dei principali ostacoli all’ingresso per nuovi operatori e imprese di minori dimensioni.
Arriva il fascicolo digitale europeo delle imprese
Uno dei capitoli più innovativi riguarda la digitalizzazione. Stando al testo della proposta, la Commissione punta a superare l’attuale frammentazione delle banche dati nazionali attraverso la creazione di un servizio elettronico europeo di ammissibilità fondato sulle credenziali digitali delle imprese. Ogni operatore economico disporrà di un profilo digitale interoperabile, alimentato automaticamente attraverso l’interconnessione con registri nazionali, banche dati fiscali, previdenziali, fallimentari e giudiziarie. Gli Stati membri dovranno rendere operativo il sistema entro il 15 dicembre 2030, garantendo l’accesso gratuito alle banche dati necessarie per la verifica automatica dei requisiti.
L’obiettivo è applicare il principio “once only”: le imprese non dovranno più produrre ripetutamente la stessa documentazione nelle diverse gare. Obiettivo di cui si discute ciclicamente da anni, senza che si sia mai arrivati a un’applicazione efficace e generalizzata.
Motivi di esclusione semplificati
Il regolamento riunifica inoltre la disciplina delle cause di esclusione. Oggi le disposizioni Ue sono distribuite in undici diversi atti normativi europei. La proposta le concentra in un unico quadro organico, riducendo le differenze interpretative tra gli Stati membri e assicurando maggiore uniformità nell’applicazione.
Stop al subappalto integrale
Resta confermata la possibilità di ricorrere al subappalto. Viene però introdotto un principio espresso: l’appalto aggiudicato non potrà essere subappaltato integralmente. Le amministrazioni dovranno inoltre chiedere già in sede di offerta quale parte del contratto il concorrente intenda affidare a terzi e l’indicazione dei potenziali subappaltatori. La misura punta a contrastare pratiche elusive e fenomeni di sfruttamento lungo le catene di subaffidamento.
Qualità sempre centrale
In merito ai criteri di aggiudicazione, la bozza rafforza ulteriormente il principio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il peso della componente qualitativa viene infatti reso obbligatorio, fissando soglie minime di valutazione qualitativa, con percentuali più elevate per gli affidamenti caratterizzati da maggiore intensità di lavoro. Una scelta che sembra ridimensionare ulteriormente gli spazi per il ricorso al criterio del prezzo più basso. Che però soprasoglia, già ora, in Italia non trova più spazio.
Bim obbligatorio sopra i 25 milioni
Per gli appalti di lavori di valore pari o superiore a 25 milioni di euro viene introdotto l’obbligo di utilizzo del «Building information modelling». Le norme europee, come questa bozza di regolamento, guardano a tutti i Paesi Ue (non solo all’Italia come ci piace pensare da qui) e dunque hanno impatti diversi in base al grado di innovazione delle diverse normative nazionali. Per l’Italia la norma sul Bim è destinata a non avere praticamente effetti. Visto che si tratterebbe, paradossalmente, di una soglia molto più elevata rispetto a quella (di due milioni di euro) già prevista dall’attuale disciplina nazionale, che ha anticipato negli ultimi anni la digitalizzazione della progettazione e della gestione delle opere pubbliche. La soglia obbligatoria, seppure alta, rappresenterà, invece, una novità per altri Paesi, dove il Bim non è stato ancora previsto a livello normativo.
Preferenza europea
Sul piano politico, uno dei capitoli destinati a far discutere è quello dedicato alla cosiddetta «preferenza europea». Il regolamento amplia gli strumenti a disposizione delle amministrazioni per valorizzare operatori e prodotti europei, prevedendo la possibilità di introdurre requisiti relativi all’origine delle forniture, criteri premiali e, in alcuni casi, limitazioni alla partecipazione di operatori provenienti da Paesi terzi. Si tratta di una delle manifestazioni più evidenti della nuova impostazione che vede gli appalti come strumento di politica industriale e di rafforzamento dell’autonomia strategica dell’Unione.
Concessioni e project financing
La bozza dedica un autonomo capo alle concessioni, ma non riproduce un istituto equivalente al project financing a iniziativa privata disciplinato dall’articolo 193 del Codice italiano. L’assenza assume particolare rilievo alla luce della recente sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio scorso che ha dichiarato incompatibile con il diritto europeo il diritto di prelazione riconosciuto al promotore, aprendo in Italia un ampio confronto sulla riscrittura della disciplina nazionale.
Rivoluzione sì, ma solo sopra le soglie europee
Un aspetto da non perdere di vista è però il perimetro di applicazione della riforma. Il nuovo regolamento riguarderà infatti esclusivamente gli appalti di importo superiore alle soglie europee, che lo stesso testo fissa – rimandando al consueto aggiornamento biennale – in 5,404 milioni di euro per i lavori e le concessioni, 140 mila euro per gli appalti di forniture e servizi aggiudicati dalle amministrazioni centrali, 216 mila euro per quelli delle amministrazioni sub-centrali e 432 mila euro per i settori speciali.
La rivoluzione immaginata da Bruxelles interesserà dunque il segmento economicamente più rilevante del mercato, ma non la maggior parte delle procedure bandite ogni anno in Italia. Secondo le elaborazioni sui dati Anac, infatti, circa il 98% delle gare pubbliche italiane si colloca sotto le soglie comunitarie e continuerà quindi a essere disciplinato dalla normativa nazionale.
È un elemento destinato a pesare anche nel dibattito politico. Se il regolamento venisse confermato, il Codice dei contratti perderebbe il ruolo di disciplina di recepimento per gli appalti sopra soglia, ma continuerebbe a governare la quasi totalità delle procedure utilizzate quotidianamente dalle amministrazioni, soprattutto dai piccoli e medi comuni. In altre parole, per il vasto universo degli affidamenti sottosoglia l’impatto della riforma potrebbe risultare molto più limitato di quanto lasci immaginare l’ipotesi dell’abbandono delle direttive.
Molto dipenderà anche dalle scelte del legislatore italiano. Nulla impedirebbe infatti al Governo di sfruttare l’occasione per riscrivere anche la disciplina nazionale degli affidamenti sotto soglia, uniformandola alle nuove regole europee o cogliendo l’opportunità per introdurre ulteriori semplificazioni. Ma questa sarebbe una scelta tutta politica, non un effetto automatico del regolamento europeo.
Tempi ancora lunghi
Il testo filtrato rappresenta soltanto una proposta in fase preliminare. La Commissione non lo ha ancora adottato formalmente e il confronto con Parlamento europeo e Consiglio si annuncia complesso. Il primo nodo riguarda proprio la scelta dello strumento normativo. Numerosi Stati membri hanno già espresso forti perplessità sull’abbandono delle direttive in favore di un regolamento direttamente applicabile. Anche qualora la proposta venisse confermata, il regolamento prevede un periodo transitorio significativo.
L’entrata in vigore scatterebbe venti giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, mentre l’applicazione effettiva delle nuove disposizioni è fissata due anni dopo. Tradotto in termini concreti, significa che la nuova disciplina difficilmente potrà diventare operativa prima della fine del decennio.
FONTI Mauro Salerno “Edilizia & Territorio”