La Corte dei conti distingue tra procedure soggette al D.Lgs. n. 50/2016 e nuovo Codice: per i rinnovi rileva il confronto concorrenziale, mentre le varianti sono incentivabili soltanto in presenza di attività ulteriori e non determinate da errori della stazione appaltante
Gli incentivi per funzioni tecniche non possono essere riconosciuti sulla sola base del maggiore impegno richiesto al personale interno, perché la loro attribuzione resta subordinata alla presenza di tutti i presupposti previsti dalla disciplina applicabile alla procedura.
Il principio assume particolare rilievo quando l’attività aggiuntiva deriva dall’esercizio di un’opzione di rinnovo già inserita negli atti di gara oppure dalla necessità di gestire una variante in corso d’opera. In entrambi i casi, infatti, il RUP, il direttore dei lavori o il direttore dell’esecuzione possono essere chiamati a svolgere nuove verifiche, ulteriori controlli e adempimenti più complessi, senza che da ciò discenda automaticamente il diritto alla liquidazione dell’incentivo.
Su questi profili è intervenuta la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, con la deliberazione n. 139/2026/PAR, relativa all’applicazione dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 ai rinnovi contrattuali e alle varianti in corso d’opera.
Pur avendo dichiarato i quesiti oggettivamente inammissibili, poiché la richiesta tendeva indirettamente a ottenere una valutazione su atti già adottati dall’amministrazione, la Sezione ha ricostruito gli orientamenti maturati dalla giurisprudenza contabile, distinguendo il regime del precedente Codice da quello introdotto dall’ art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 e ribadendo che, per le varianti, il maggiore lavoro può essere incentivato soltanto quando costituisca un apporto tecnico ulteriore e non sia stato determinato da errori imputabili alla stazione appaltante.
Incentivi tecnici su rinnovi e varianti: interviene la Corte dei Conti
La richiesta di parere riguardava, in primo luogo, la possibilità di calcolare e liquidare gli incentivi in relazione al valore economico derivante dall’esercizio di un’opzione di rinnovo contrattuale già prevista negli atti della procedura originaria, inserita nella programmazione e considerata nel valore complessivo dell’appalto.
Il secondo quesito riguardava invece le varianti in corso d’opera e, in particolare, la possibilità di riconoscere gli incentivi anche quando la modifica fosse derivata da errori di programmazione o progettazione, ma avesse comunque determinato un significativo e documentato aggravio delle attività tecniche e amministrative svolte dal personale interno.
Secondo la prospettazione dell’amministrazione, le funzioni esercitate dal RUP e dal direttore dell’esecuzione, oppure dal direttore dei lavori, in occasione del rinnovo o della variante non costituirebbero sempre una semplice prosecuzione delle attività originarie, poiché potrebbero richiedere autonome verifiche, nuovi controlli, ulteriori valutazioni e un maggiore impegno gestionale.
Il nodo sottoposto alla Corte consisteva, quindi, nello stabilire se questo aggravio di attività fosse sufficiente a consentire il riconoscimento degli incentivi.
Incentivi per funzioni tecniche: natura, limiti e condizioni
La Corte ha ricordato che la funzione degli incentivi è rimasta sostanzialmente invariata nelle diverse discipline che si sono succedute, dalla Legge n. 109/1994 fino al D.Lgs. n. 36/2023, passando per il D.Lgs. n. 163/2006 e per il D.Lgs. n. 50/2016.
L’istituto è diretto a valorizzare e premiare le professionalità interne, responsabilizzando il personale nello svolgimento di attività caratterizzate da elevata responsabilità tecnica e amministrativa, soprattutto quando tali attività superano le ordinarie mansioni d’ufficio e consentono di ridurre il ricorso a competenze esterne.
Proprio perché derogatori rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione, gli incentivi non costituiscono un ordinario trattamento accessorio, ma una forma speciale di remunerazione, collegata allo svolgimento di attività tecniche o amministrative espressamente individuate dalla legge.
Il loro riconoscimento presuppone, pertanto, non soltanto che le attività siano state effettivamente svolte, ma anche che siano riconducibili all’elenco tassativo previsto dalla disciplina applicabile e che presentino quella particolare complessità, responsabilità e qualificazione professionale che giustificano la funzione premiale dell’istituto.
Non è quindi sufficiente dimostrare che il personale abbia sostenuto un maggiore carico di lavoro, perché l’aggravio delle attività deve essere collegato a funzioni che la legge considera incentivabili e deve inserirsi in un procedimento che presenti tutti i presupposti richiesti dalla disciplina vigente.
Gare avviate prima del 1° luglio 2023: resta applicabile il D.Lgs. n. 50/2016
La Corte ha innanzitutto chiarito quale disciplina debba essere utilizzata quando la procedura originaria è stata avviata prima dell’operatività del nuovo Codice dei contratti.
In base all’art. 226, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, alle procedure indette prima del 1° luglio 2023 continua ad applicarsi il D.Lgs. n. 50/2016; di conseguenza, anche il riconoscimento degli incentivi deve essere valutato integralmente alla luce dei presupposti e delle condizioni stabiliti dall’art. 113 del precedente Codice.
Non assume quindi rilievo decisivo il momento in cui l’amministrazione esercita il rinnovo, dispone la variante oppure procede materialmente alla liquidazione dell’incentivo, poiché il riferimento normativo rimane quello applicabile alla procedura originaria.
Questa distinzione è particolarmente importante, perché la formulazione dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 non coincide con quella dell’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023, come la stessa Corte ha evidenziato nel passaggio dedicato al rinnovo contrattuale.
Rinnovo contrattuale e incentivi: nel vecchio Codice serve il confronto concorrenziale
Con riferimento alle procedure disciplinate dal D.Lgs. n. 50/2016, la Corte ha richiamato il consolidato orientamento secondo cui il riconoscimento degli incentivi presuppone che le attività tassativamente indicate dall’art. 113 siano state svolte nell’ambito di una procedura caratterizzata da un effettivo confronto concorrenziale.
Secondo la giurisprudenza contabile richiamata nella deliberazione, l’esperimento di una nuova procedura comparativa costituisce un presupposto necessario per il riconoscimento degli incentivi, almeno nella forma di un’indagine di mercato e della comparazione tra più soluzioni negoziali, che devono essere valutate dall’amministrazione sulla base di criteri predeterminati.
Per le procedure assoggettate all’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016, quindi, la previsione e la valorizzazione del rinnovo negli atti originari non sono sufficienti, poiché il riconoscimento degli incentivi richiede il rigoroso accertamento di tutte le condizioni stabilite dal legislatore e, tra queste, dell’effettivo svolgimento di una procedura comparativa.
Art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023: cosa cambia per rinnovi e affidamenti diretti
Nel ricostruire il principio applicabile al precedente Codice, la Corte ha richiamato anche la diversa formulazione dell’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023, utilizzandola per confermare il carattere più restrittivo dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016.
Il precedente Codice collegava infatti gli incentivi ai singoli appalti e agli importi posti a base di gara, mentre il nuovo art. 45 utilizza la locuzione più ampia “singole procedure di affidamento”.
Secondo quanto affermato dalla Sezione, la nuova formulazione non consente più di escludere il riconoscimento dell’incentivo per il solo fatto che il rinnovo contrattuale sia attuato mediante affidamento diretto, ferma restando la necessità di verificare gli ulteriori presupposti previsti dall’art. 45.
La differenza rispetto al precedente Codice riguarda, dunque, il venir meno dell’automatica incompatibilità tra incentivo e assenza di gara, senza che da ciò possa derivare un riconoscimento generalizzato, poiché l’amministrazione deve comunque accertare la presenza delle condizioni richieste dalla nuova disciplina.
Varianti in corso d’opera e incentivi: i presupposti per il riconoscimento
La seconda questione esaminata dalla Corte riguarda le modifiche intervenute durante l’esecuzione del contratto, disciplinate, per quanto rileva nella deliberazione, dall’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016.
La Sezione ha richiamato il consolidato orientamento secondo cui non esiste un’incompatibilità assoluta tra varianti in corso d’opera e incentivi per funzioni tecniche, ma il riconoscimento è possibile soltanto quando le attività svolte siano effettivamente idonee a potenziare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della spesa.
La verifica non può essere compiuta in astratto, né può dipendere unicamente dall’esistenza della variante o dall’aumento delle attività affidate al personale interno, poiché spetta all’amministrazione accertare la correlazione tra l’incentivo, le caratteristiche della modifica contrattuale e le funzioni tecniche realmente svolte.
La variante deve innanzitutto essere legittimamente disposta ai sensi dell’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 e deve aver comportato lo svolgimento di ulteriori attività tecniche caratterizzate da particolare complessità, responsabilità e contenuto professionale.
È necessario, in altri termini, che emerga un effettivo quid pluris rispetto alle prestazioni ordinariamente connesse alla gestione dell’appalto, poiché soltanto un apporto tecnico aggiuntivo e qualificato può giustificare il riconoscimento dell’incentivo.
Errori di progettazione e programmazione: quando l’incentivo è escluso
La Corte ha escluso che gli incentivi possano essere utilizzati per remunerare le attività rese necessarie da carenze progettuali, difetti di programmazione o errori imputabili alla stazione appaltante.
La conclusione non cambia neppure quando queste circostanze abbiano determinato un significativo e documentato aggravio delle attività tecniche e amministrative svolte dal personale interno.
Il maggiore lavoro, infatti, non può essere considerato separatamente dalla causa che lo ha reso necessario: se le ulteriori attività servono a correggere errori o inefficienze riconducibili alla stessa amministrazione, il riconoscimento dell’incentivo entrerebbe in contrasto con la funzione premiale dell’art. 113.
Non è quindi la quantità del lavoro aggiuntivo a determinare l’incentivabilità, ma la qualità dell’attività svolta, la sua riconducibilità alle funzioni tassativamente previste e la sua coerenza con le finalità perseguite dalla disciplina.
Rinnovi e varianti: quali verifiche deve svolgere la stazione appaltante
Dalla deliberazione emerge che la liquidazione degli incentivi richiede un’istruttoria capace di ricostruire la disciplina applicabile e le attività effettivamente svolte.
Nel caso dei rinnovi soggetti al D.Lgs. n. 50/2016, l’istruttoria deve accertare l’effettivo svolgimento di una procedura comparativa, mentre, per le varianti, occorre verificare la legittimità della modifica, l’esistenza di attività tecniche ulteriori e qualificate e l’assenza di errori progettuali o di programmazione imputabili alla stazione appaltante.
L’amministrazione deve quindi motivare il riconoscimento dell’incentivo ricostruendo non soltanto la quantità delle attività svolte, ma anche il loro contenuto professionale, la loro riconducibilità alle funzioni previste dalla legge e la coerenza con le finalità premiali dell’istituto.
Incentivi tecnici tra vecchio e nuovo Codice: le indicazioni operative
La deliberazione non ha risolto direttamente il caso sottoposto alla Sezione, poiché i quesiti sono stati dichiarati oggettivamente inammissibili, ma ha ricostruito gli orientamenti che devono guidare le stazioni appaltanti nell’applicazione dell’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016.
Per i rinnovi, la previsione dell’opzione negli atti di gara, il suo inserimento nella programmazione e la sua valorizzazione nell’importo stimato dell’appalto non sono sufficienti a legittimare gli incentivi, poiché è necessario che le relative attività siano state svolte nell’ambito di una procedura caratterizzata da effettivo confronto concorrenziale.
La differente formulazione dell’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023, riferita alle singole procedure di affidamento, ha ampliato il quadro normativo e, secondo la Corte, non consente più di escludere l’incentivo per il solo fatto che il rinnovo avvenga mediante affidamento diretto, ferma restando la verifica degli ulteriori presupposti previsti dalla nuova disciplina.
Per le varianti, invece, il riconoscimento è possibile quando la modifica sia legittima e abbia determinato lo svolgimento di ulteriori attività tecniche qualificate, tali da rappresentare un effettivo quid pluris rispetto alla gestione ordinaria del contratto, mentre restano escluse le attività rese necessarie da errori, carenze progettuali o difetti di programmazione imputabili alla stazione appaltante.
Il criterio che unisce i due profili è dunque lo stesso: l’incentivo non remunera il maggiore lavoro in quanto tale, ma premia specifiche attività tecniche e amministrative, espressamente previste dalla legge e svolte in presenza di tutti i presupposti richiesti dalla disciplina applicabile.
FONTI “LavoriPubblici.it”