Il Consiglio di Stato chiarisce come valutare le forniture analoghe rispetto a quelle identiche, tra requisiti di capacità tecnica, interpretazione della lex specialis e principio di massima partecipazione
Una fornitura può essere considerata analoga anche quando riguarda un prodotto diverso da quello oggetto dell’appalto? La risposta dipende dal contenuto del disciplinare e dalle competenze che le precedenti esperienze consentono di dimostrare, ma la questione può diventare più complessa quando la stazione appaltante descrive il requisito attraverso caratteristiche tecniche molto specifiche, fino a individuare materiali, tecnologie di lavorazione e destinazione del prodotto.
È quanto accaduto in una gara per la realizzazione di componenti destinati a un impianto sperimentale per la fusione nucleare, nella quale il disciplinare richiedeva una precedente fornitura analoga relativa alla costruzione di camere da vuoto, mentre il raggruppamento aggiudicatario aveva documentato esperienze riguardanti anche apparecchiature e schermi termici.
La controversia, decisa dal Consiglio di Stato, con la sentenza del 13 ottobre 2026, n. 7506, ha posto il problema di stabilire quanto debba essere stretta la corrispondenza tra le forniture già eseguite e quelle da affidare, considerando che il requisito di capacità tecnica deve garantire l’affidabilità dell’operatore senza restringere la concorrenza oltre quanto necessario.
Palazzo Spada ha riconosciuto che la formulazione del disciplinare consentiva di valorizzare esperienze non identiche alla prestazione richiesta, tanto più che una precedente gara per la medesima fornitura era andata deserta e la stazione appaltante aveva successivamente modificato i requisiti di partecipazione, scegliendo una formulazione meno restrittiva.
Forniture analoghe negli appalti: il Consiglio di Stato sui requisiti di partecipazione
Il contenzioso ha investito diversi aspetti della procedura, dal conflitto di interessi alla verifica di congruità dell’offerta, ma una delle contestazioni principali ha riguardato il possesso del requisito tecnico-professionale previsto dal disciplinare.
La clausola richiedeva che il concorrente avesse eseguito, negli ultimi sette anni, almeno una fornitura analoga per un importo complessivo non inferiore a 3 milioni di euro, IVA esclusa.
Il secondo classificato ha sostenuto che una descrizione così dettagliata non consentisse di considerare analoghe forniture di componenti diversi. Le imprese mandanti del raggruppamento aggiudicatario avevano documentato, tra le altre, esperienze che secondo il ricorrente non presentavano una corrispondenza sufficiente con l’oggetto dell’appalto, tanto da rendere inadeguato, nella prospettazione dell’appellante, il semplice richiamo alle tecnologie utilizzate o al settore produttivo di appartenenza.
Il TAR Lazio ha respinto questa interpretazione e il Consiglio di Stato ne ha condiviso le conclusioni, affrontando il significato della clausola alla luce della distinzione tra forniture analoghe e identiche, già da tempo elaborata dalla giurisprudenza amministrativa.
Conflitto di interessi: quando i rapporti professionali non sono sufficienti
Tra le contestazioni avanzate dal raggruppamento secondo classificato figurava anche una presunta situazione di conflitto di interessi, riconducibile ai rapporti professionali e istituzionali intercorsi tra un componente della commissione giudicatrice e alcuni esponenti della società mandataria del raggruppamento aggiudicatario.
Secondo l’appellante, gli incarichi ricoperti nell’ambito di organizzazioni internazionali operanti nel settore, insieme ai collegamenti con enti coinvolti nel progetto, avrebbero compromesso l’imparzialità della procedura.
Il Consiglio di Stato ha respinto la censura, richiamando l’ art. 16 del D.Lgs. n. 36/2023, che riconosce rilevanza anche al conflitto di interessi potenziale, purché la minaccia all’imparzialità e all’indipendenza sia dimostrata attraverso presupposti specifici e documentati. Il comma 2 della disposizione pone infatti a carico di chi invoca il conflitto l’onere della prova, con riferimento a interessi effettivi la cui soddisfazione risulti incompatibile con il corretto esercizio della funzione pubblica.
Nel caso esaminato, il Collegio ha rilevato che gli incarichi richiamati dall’appellante erano in parte cessati prima della procedura e che non erano emersi elementi oggettivi idonei a dimostrare l’esistenza di un interesse personale del commissario capace di interferire con la valutazione delle offerte. La partecipazione a organizzazioni appartenenti allo stesso ambiente scientifico e professionale non è stata quindi considerata sufficiente a configurare una situazione di conflitto, in assenza di elementi specifici e documentati dai quali desumere un’effettiva situazione di incompatibilità tra gli interessi coinvolti.
La natura potenziale del conflitto non esonera dall’onere della prova, dovendo comunque risultare elementi documentati dai quali emerga un interesse incompatibile con quello affidato alla cura del soggetto coinvolto nella procedura.
Forniture analoghe o identiche? I criteri del Consiglio di Stato
Il requisito delle forniture analoghe non impone, per sua natura, che l’impresa abbia già eseguito prestazioni perfettamente coincidenti con quelle da affidare.
La precedente esperienza deve permettere di valutare l’affidabilità professionale dell’operatore rispetto alla nuova commessa, attraverso un confronto che consideri le attività effettivamente svolte, le competenze necessarie per realizzarle e gli elementi di similitudine con l’oggetto della gara.
La giurisprudenza richiamata dal Consiglio di Stato considera rilevanti la natura delle prestazioni, la loro similitudine anche parziale, il grado di perizia richiesto, il settore di appartenenza, la funzione svolta e le caratteristiche del mercato. Il confronto non si esaurisce quindi nella denominazione dei prodotti, né può essere risolto attribuendo automaticamente valore decisivo alla loro diversa destinazione. Occorre verificare se le precedenti lavorazioni abbiano comportato un livello di complessità e specializzazione tale da dimostrare le capacità richieste dal contratto.
Nel caso esaminato, il riferimento alla realizzazione di camere da vuoto non è stato ritenuto sufficiente per limitare il requisito alle precedenti forniture dello stesso componente. Il Consiglio di Stato ha interpretato la clausola nel senso di ammettere esperienze relative a prodotti aventi caratteristiche, dimensioni, funzionalità e affidabilità simili a quelle della fornitura da affidare, riconoscendo che il disciplinare attribuiva particolare importanza alla complessità delle lavorazioni e alle competenze produttive acquisite.
Il TAR aveva già rilevato che le esperienze documentate dalle imprese mandanti presentavano affinità nelle caratteristiche costruttive, nei materiali utilizzati, nelle tecnologie di saldatura e nelle procedure di collaudo. Valutazione che Palazzo Spada ha condiviso, senza ritenere determinante che alcune forniture avessero riguardato componenti differenti dalle camere da vuoto.
Il Collegio ha quindi riconosciuto che le caratteristiche tecniche e la complessità delle prestazioni precedenti consentivano di interpretare il requisito secondo una nozione di analogia più ampia rispetto alla coincidenza del prodotto finale.
Una lettura opposta avrebbe sostanzialmente trasformato la richiesta di forniture analoghe in un requisito di forniture identiche, riservando la partecipazione agli operatori già impegnati nella realizzazione della medesima tipologia di componente. Tale conseguenza, secondo i giudici d’appello, sarebbe stata incompatibile con il significato della clausola, anche alla luce delle condizioni nelle quali era stata predisposta.
La gara deserta e la scelta di ampliare la partecipazione
La stazione appaltante aveva già tentato di affidare la fornitura attraverso una precedente procedura, nella quale era richiesta l’esecuzione, nei dieci anni antecedenti il bando, di almeno due forniture relative alla realizzazione di camere da vuoto destinate all’impiego in ambiente ad alto o ultra alto vuoto. La gara era andata deserta e nella successiva procedura il requisito era stato modificato, prevedendo una sola fornitura analoga negli ultimi sette anni, per un importo almeno pari a 3 milioni di euro.
Il Consiglio di Stato ha considerato questa successione particolarmente significativa, poiché la nuova formulazione doveva essere interpretata tenendo conto delle ragioni che avevano portato a modificare il disciplinare. La richiesta di una fornitura analoga, anziché di precedenti realizzazioni, rispondeva all’esigenza di ampliare la partecipazione in un mercato già ristretto dall’elevata specializzazione tecnologica, senza rinunciare alla verifica delle capacità produttive necessarie.
L’interpretazione sostenuta dal secondo classificato avrebbe invece riportato il requisito, nella sostanza, alla formulazione utilizzata nella precedente procedura, lettura che per il Collegio non era coerente con il tenore complessivo della nuova clausola e con la scelta di ricorrere espressamente al concetto di analogia.
L’esito della prima gara non ha dunque costituito una ragione per derogare al disciplinare o per ammettere forniture prive dei requisiti richiesti, ma ha contribuito a interpretare una clausola che consentiva già di riconoscere esperienze diverse dalla realizzazione dello specifico componente, purché idonee a dimostrare capacità tecniche comparabili.
Il principio di massima partecipazione opera entro questi limiti: se una clausola ammette più interpretazioni compatibili con il suo contenuto, va privilegiata quella che evita restrizioni ingiustificate della concorrenza, fermo restando che non è possibile utilizzare tale principio per disapplicare condizioni di partecipazione inequivocabili o per sostituire il requisito previsto con uno diverso.
Forniture analoghe: i limiti alla richiesta di esperienze identiche
Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR Lazio, riconoscendo la legittimità dell’aggiudicazione. Il Collegio ha respinto anche le ulteriori censure riguardanti il conflitto di interessi, i costi della manodopera, la verifica di congruità dell’offerta e il criterio di aggiudicazione, disponendo la compensazione delle spese di giudizio in ragione della specificità e della complessità tecnica dell’affidamento.
Quando la lex specialis richiede precedenti forniture analoghe, la stazione appaltante deve verificare se le esperienze documentate dimostrino una capacità produttiva adeguata alla prestazione da affidare, senza pretendere un’identità tra i prodotti che non risulti effettivamente richiesta dal disciplinare.
La formulazione delle clausole di partecipazione diventa quindi determinante, soprattutto negli appalti specialistici, nei quali il riferimento a particolari materiali, tecnologie o processi produttivi può prestarsi a interpretazioni restrittive. L’analogia va valutata considerando le caratteristiche delle lavorazioni già eseguite e l’esperienza professionale che ne deriva, nel rispetto della proporzionalità e della massima partecipazione.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima una valutazione che ha riconosciuto il possesso del requisito anche in assenza della precedente realizzazione dello stesso componente, attribuendo rilievo alla complessità delle forniture documentate e alla scelta della stazione appaltante di ampliare la partecipazione dopo una gara andata deserta. Tutti elementi sui quali si è fondata la conferma dell’aggiudicazione e non sulla generica appartenenza delle imprese al medesimo settore produttivo.
FONTI “LavoriPubblici.it”