Consiglio di Stato: una soluzione alternativa, anche complessivamente migliore, è ammissibile solo se garantisce la prestazione richiesta. Senza indicare quale esigenza giustifichi una specifica caratteristica, la stazione appaltante non può derogare alla prescrizione di gara
Il principio di equivalenza non consente di superare qualsiasi requisito tecnico previsto dalla legge di gara, neppure quando la soluzione proposta presenti caratteristiche complessivamente migliori rispetto a quelle richieste. Un prodotto, un materiale o una soluzione tecnica differenti possono essere ammessi soltanto se garantiscono lo stesso risultato che la stazione appaltante intende conseguire attraverso la prescrizione. Se la documentazione di gara non chiarisce quale esigenza debba essere soddisfatta, manca il parametro necessario per valutare l’equivalenza e il requisito deve essere rispettato secondo quanto espressamente previsto.
La questione, affrontata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7506/2026, riguarda tutti gli appalti nei quali l’amministrazione individua determinate caratteristiche tecniche per definire le prestazioni richieste. Materiali, componenti, impianti e sistemi costruttivi possono presentare caratteristiche differenti e tuttavia garantire risultati equivalenti in termini di funzionalità, resistenza, sicurezza o efficienza. Il principio di equivalenza, disciplinato dall’articolo 79 e dall’allegato II.5 del Dlgs 36/2023, serve a evitare che le specifiche tecniche limitino ingiustificatamente la concorrenza, escludendo soluzioni capaci di soddisfare le esigenze dell’amministrazione attraverso modalità diverse da quelle indicate nella documentazione di gara.
Questa apertura non elimina però il carattere vincolante dei requisiti tecnici. L’equivalenza consente di utilizzare mezzi differenti per raggiungere il risultato richiesto, non di prescindere dalle prestazioni che la stazione appaltante ha ritenuto necessarie.
La possibilità di applicare il principio dipende dalla funzione che il requisito assume nella disciplina di gara. Quando viene imposta una determinata caratteristica strutturale come condizione necessaria della prestazione, la soluzione proposta deve rispettarla secondo quanto stabilito. Se invece quella caratteristica è richiesta per assicurare uno specifico risultato, possono essere ammesse soluzioni differenti, purché capaci di garantire la medesima prestazione.
Per stabilire se un requisito ammetta soluzioni equivalenti, occorre quindi verificare quale esigenza concreta sia destinato a soddisfare. Anche una dimensione minima o una determinata caratteristica costruttiva può essere sostituita da una soluzione diversa, purché questa garantisca la stessa prestazione. La documentazione di gara deve però chiarire a cosa serva quella caratteristica: senza questa indicazione, non è possibile valutare se una soluzione alternativa sia effettivamente equivalente (Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2024, n. 4155).
Il criterio vale, ad esempio, per un materiale edilizio del quale siano prescritte determinate caratteristiche fisiche o meccaniche. Se tali caratteristiche sono richieste per assicurare una specifica prestazione, come la resistenza al fuoco o l’isolamento termico, un materiale differente può essere ammesso quando garantisca risultati equivalenti, nel rispetto delle norme tecniche applicabili. Se invece il capitolato impone una determinata caratteristica senza chiarire quale prestazione debba assicurare, non è possibile sostituirla sulla base di una valutazione generica della qualità del materiale.
La controversia decisa dal Consiglio di Stato rende particolarmente chiara questa distinzione. La gara riguardava la fornitura di un tomografo computerizzato per una struttura ospedaliera e il capitolato stabiliva dimensioni minime dei rilevatori differenti secondo la tecnologia utilizzata. Per i sistemi dual source era richiesta una misura di almeno cinque centimetri per ciascun rilevatore, mentre l’aggiudicataria aveva offerto un’apparecchiatura con due rilevatori da 3,84 centimetri, sostenendo che il loro funzionamento combinato consentisse di raggiungere prestazioni equivalenti.
La somma delle dimensioni dei due rilevatori non poteva essere utilizzata per dimostrare il rispetto del requisito, perché il capitolato richiedeva che ciascuno raggiungesse la misura minima prescritta. L’apparecchiatura offerta non rispettava quindi la specifica tecnica e avrebbe potuto essere ammessa soltanto se fosse stato possibile applicare il principio di equivalenza.
Il capitolato descriveva le esigenze diagnostiche generali dell’ospedale, ma non spiegava perché fosse necessaria quella specifica dimensione dei rilevatori. Non indicava, in particolare, quali prestazioni dovessero essere garantite attraverso la misura minima di cinque centimetri. Senza conoscere la funzione del requisito, non era possibile stabilire se rilevatori più piccoli, utilizzati attraverso una diversa configurazione tecnologica, potessero assicurare gli stessi risultati. Le finalità generali della prestazione non erano sufficienti a consentire questo confronto. Il fatto che l’apparecchiatura dovesse garantire immagini diagnostiche di elevata qualità non spiegava quali vantaggi specifici derivassero dalla dimensione minima dei rilevatori. La commissione non poteva quindi considerare equivalente una soluzione difforme soltanto perché capace di offrire, nel complesso, prestazioni elevate.
Il medesimo problema può presentarsi quando un capitolato richieda determinate dimensioni, caratteristiche meccaniche o modalità costruttive senza precisare quali esigenze tecniche giustifichino tali prescrizioni. Se non è possibile individuare la prestazione che il requisito deve assicurare, manca il riferimento necessario per verificare se una soluzione differente possa garantire risultati equivalenti.
Ammettere una soluzione alternativa senza poter effettuare questo confronto significherebbe superare una prescrizione minima sulla base di criteri non previsti dalla legge di gara. La commissione finirebbe così per modificare, dopo la presentazione delle offerte, le condizioni tecniche alle quali tutti i concorrenti erano tenuti a conformarsi.
Neppure i chiarimenti della stazione appaltante possono consentire una modifica dei requisiti. La loro funzione è precisare il significato delle prescrizioni di gara, non alterarne il contenuto o introdurre nuove modalità per soddisfarle. Diversamente, gli operatori potrebbero essere valutati sulla base di condizioni differenti da quelle conosciute al momento della predisposizione delle offerte, con conseguente violazione della parità di trattamento (Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2025, n. 3716).
Il principio ha conseguenze analoghe negli appalti di lavori. Se viene proposta una soluzione costruttiva differente da quella prevista, la dimostrazione dell’equivalenza deve riguardare le specifiche prestazioni che il progetto intende assicurare, come la capacità portante, la durabilità, la resistenza al fuoco o l’efficienza energetica. Il miglioramento di altre caratteristiche non può compensare automaticamente il mancato rispetto di un requisito minimo, soprattutto quando questo risponda a esigenze di sicurezza o a prescrizioni normative inderogabili.
La prova dell’equivalenza deve essere fornita dall’operatore economico nell’offerta, secondo quanto previsto dall’allegato II.5 del Codice dei contratti pubblici. La commissione deve verificare se gli elementi tecnici presentati dimostrino che la soluzione proposta garantisce le prestazioni richieste, senza poter considerare sufficiente una generica dichiarazione di conformità o una valutazione complessivamente favorevole della proposta.
La pronuncia evidenzia l’importanza della corretta formulazione delle specifiche tecniche in tutti gli appalti pubblici. Quando l’amministrazione indica soltanto caratteristiche costruttive, materiali o valori dimensionali, senza chiarire quali prestazioni debbano assicurare, può rendere impossibile il confronto con soluzioni alternative. Resta ferma la possibilità di imporre caratteristiche tecniche inderogabili, purché giustificate dalle esigenze dell’appalto e rispettose dei principi di proporzionalità e concorrenza. Quando invece il requisito è destinato ad assicurare una determinata prestazione, la sua funzione deve essere riconoscibile nella disciplina di gara e l’operatore che propone una soluzione diversa deve dimostrare di poter garantire lo stesso risultato.
FONTI Dario Immordino “Edilizia & Territorio”