Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7856/2026, esamina i limiti del soccorso istruttorio e del principio once only nella valutazione delle offerte tecniche, precisando quando la mancata produzione dei documenti richiesti dal disciplinare impedisce l’attribuzione del punteggio premiale.
È possibile integrare la documentazione dell’offerta tecnica dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte? Se un’impresa ha già eseguito lavori per la stessa stazione appaltante, può invocare il principio once only per evitare di produrre nuovamente i documenti richiesti dal disciplinare? E quali conseguenze derivano dall’attribuzione di un punteggio premiale a un’esperienza dichiarata dal concorrente, ma non adeguatamente documentata?
Il rapporto tra documentazione dell’offerta tecnica e soccorso istruttorio diventa particolarmente delicato quando la legge di gara prevede l’attribuzione di punteggi aggiuntivi sulla base delle esperienze pregresse degli operatori economici, richiedendo che gli interventi dichiarati siano accompagnati da documenti idonei a dimostrarne l’effettiva esecuzione.
Può accadere, infatti, che un concorrente descriva nell’offerta un intervento nel dettaglio, ma alleghi un certificato non pertinente rispetto a quanto richiesto dal disciplinare. In questi casi, per stabilire se sia possibile correggere l’errore, va identificata la funzione della documentazione mancante in modo da capire se la sua successiva produzione serva soltanto a chiarire quanto già contenuto nell’offerta oppure consenta di dimostrare un elemento che, al momento della presentazione, non risultava adeguatamente comprovato.
Su questa distinzione si è pronunciato il Consiglio di Stato, con la sentenza del 29 ottobre 2026, n. 7856, esaminando i limiti di applicazione del principio once only e del soccorso istruttorio nella valutazione delle offerte tecniche, anche alla luce del principio di autoresponsabilità dell’operatore economico.
Offerta tecnica e soccorso istruttorio: quando un documento mancante fa perdere il punteggio?
Il caso riguarda una procedura per l’affidamento di lavori di manutenzione di impianti tecnologici sulla rete stradale, per la quale il disciplinare prevedeva un punteggio premiale in relazione all’esperienza specifica maturata attraverso precedenti interventi analoghi.
La legge di gara richiedeva che gli interventi fossero stati regolarmente eseguiti e conclusi nel periodo indicato, precisando che, qualora dalla documentazione prodotta non fosse stato possibile ricavare oggettivamente l’effettiva esecuzione dei lavori dichiarati, il relativo servizio non sarebbe stato valorizzato ai fini del punteggio.
La commissione aveva valutato positivamente tutte le esperienze indicate dall’aggiudicatario, nonostante uno dei certificati di regolare esecuzione allegati riguardasse lavorazioni differenti rispetto a quelle dichiarate nell’offerta.
Il secondo classificato aveva contestato l’attribuzione del punteggio e il TAR aveva accolto il ricorso nella parte relativa all’errata valorizzazione dell’intervento, annullando l’aggiudicazione e imponendo una nuova valutazione dell’offerta tecnica.
Ne è derivato l’appello dell’aggiudicatario, sostenendo che l’intervento fosse comunque identificabile attraverso gli altri documenti presentati e che la stazione appaltante, avendo già affidato quei lavori, disponesse delle informazioni necessarie per verificarne l’esecuzione, senza che fosse necessario richiedere nuovamente la relativa documentazione.
Principio once only: perché non si applica alla valutazione dell’offerta tecnica
Una delle argomentazioni dell’appellante si è fondata sul principio once only, richiamando l’ art. 99 del D.Lgs. n. 36/2023 e l’art. 18 della Legge n. 241/1990, nella convinzione che la disponibilità dei documenti presso la stessa stazione appaltante fosse sufficiente a superare la carenza riscontrata nell’offerta.
Un’interpretazione che il Consiglio non ha condiviso, richiamando un precedente della stessa Sezione nel quale era già stato precisato che il principio once only opera nella verifica dei requisiti degli operatori economici, senza estendersi alla fase di valutazione delle offerte tecniche da parte della commissione giudicatrice.
L’art. 99, comma 3, del Codice dei contratti pubblici stabilisce che agli operatori economici non possono essere richiesti documenti già presenti nel fascicolo virtuale, in possesso della stazione appaltante oppure acquisibili attraverso le banche dati delle pubbliche amministrazioni, secondo le condizioni previste dalla disposizione. La finalità è evitare che i concorrenti debbano produrre ripetutamente documentazione già disponibile, senza tuttavia modificare le regole attraverso le quali la commissione deve valutare gli elementi dell’offerta tecnica.
Nel caso esaminato, il disciplinare richiedeva espressamente che l’esperienza dichiarata fosse comprovata attraverso documenti dai quali risultasse l’effettiva esecuzione degli interventi. Il certificato allegato non si riferiva ai lavori indicati e la circostanza che la stazione appaltante potesse disporre di ulteriori informazioni non consentiva di superare la carenza documentale, poiché il punteggio doveva essere attribuito secondo le prescrizioni della legge di gara.
Palazzo Spada ha quindi distinto la verifica dei requisiti di partecipazione, per la quale opera il principio once only, dalla valutazione dell’offerta tecnica, nella quale la commissione deve applicare i criteri e le modalità di comprova stabiliti dal disciplinare. La disponibilità di documenti presso la stazione appaltante non può, pertanto, essere utilizzata per attribuire un punteggio che la documentazione presentata dal concorrente non consente di riconoscere.
Soccorso istruttorio e offerta tecnica: quando l’integrazione documentale non è ammessa
L’aggiudicatario ha sostenuto anche che l’errata allegazione del certificato avrebbe potuto essere corretta attraverso il soccorso istruttorio, senza modificare il contenuto dell’offerta tecnica.
L’intervento, infatti, era già stato descritto attraverso l’indicazione dell’oggetto, dell’importo e del periodo di esecuzione, per cui la sostituzione del documento avrebbe consentito soltanto di dimostrare un’esperienza precedentemente dichiarata, senza introdurre nuovi elementi nell’offerta.
Il Consiglio di Stato ha respinto anche questa argomentazione, ritenendo che la produzione successiva del certificato pertinente avrebbe consentito di comprovare per la prima volta un elemento che, sulla base della documentazione originariamente presentata, non risultava adeguatamente dimostrato.
L’ art. 101, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023 consente di integrare o regolarizzare la documentazione relativa alla partecipazione alla procedura, escludendo quella che compone l’offerta tecnica ed economica, mentre il comma 3 permette alla stazione appaltante di richiedere chiarimenti sui contenuti delle offerte e sui relativi allegati, purché le risposte non comportino modifiche alla proposta presentata.
Il Codice disciplina inoltre, al comma 4, la rettifica degli errori materiali entro il momento fissato per l’apertura delle offerte e alle condizioni previste dalla disposizione, ma questa possibilità non può essere confusa con la produzione successiva di documenti necessari per dimostrare un elemento premiale.
Per i giudici d’appello, il soccorso procedimentale può essere utilizzato per chiarire aspetti dubbi dell’offerta, anche quando riguardino elementi tecnici, purché si tratti di informazioni già presenti nella documentazione presentata e sulle quali occorra soltanto acquisire un chiarimento. Non può invece consentire l’introduzione successiva di documenti indispensabili per dimostrare un elemento che, senza quella produzione, non sarebbe valutabile secondo le prescrizioni della legge di gara.
Nel caso esaminato, il certificato originariamente allegato si riferiva a lavori differenti e la sua sostituzione avrebbe consentito alla commissione di valutare l’intervento soltanto dopo l’acquisizione della nuova documentazione, che avrebbe invece dovuto accompagnare l’offerta fin dall’inizio.
Non è quindi sufficiente che un intervento sia stato descritto nell’offerta per rendere ammissibile la successiva produzione di qualsiasi documento destinato a comprovarlo, dovendosi verificare se quanto originariamente allegato consenta già la valutazione richiesta oppure se l’integrazione serva a dimostrare un elemento rimasto privo di adeguato riscontro documentale.
Criteri premiali e autoresponsabilità: chi risponde degli errori nell’offerta?
Nel motivare il rigetto dell’appello, il Consiglio di Stato ha richiamato il principio di autoresponsabilità, secondo il quale l’operatore economico sopporta le conseguenze degli errori commessi nella predisposizione della documentazione di gara, indipendentemente dal fatto che questa sia richiesta per dimostrare un requisito di partecipazione oppure per ottenere un punteggio premiale.
Secondo Palazzo Spada, ammettere la produzione tardiva della documentazione necessaria alla valutazione consentirebbe agli operatori economici di limitarsi a dichiarare inizialmente il possesso di un requisito, rinviandone la dimostrazione a una fase successiva, con conseguenze sulla parità di trattamento tra i concorrenti e sui tempi della procedura.
L’onere di documentare gli elementi richiesti dalla legge di gara resta quindi a carico del concorrente anche quando questi hanno una funzione esclusivamente premiale, senza che la possibilità di ottenere chiarimenti o regolarizzazioni possa trasformarsi in un’occasione per completare successivamente la documentazione necessaria all’attribuzione del punteggio.
Punteggio errato nell’offerta tecnica: quando serve una nuova valutazione
Quanto alle conseguenze dell’errata attribuzione del punteggio e ai limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della commissione, il Consiglio di Stato ha osservato che il giudice di primo grado si era limitato ad accertare l’irrazionalità della valutazione compiuta, avendo l’amministrazione considerato anche un intervento non adeguatamente documentato.
Il disciplinare prevedeva una valutazione complessiva dell’esperienza specifica, senza attribuire un valore predeterminato a ciascuno degli interventi dichiarati, per cui non sarebbe stato possibile eliminare quello privo di adeguata comprova e sottrarre automaticamente una quota del punteggio precedentemente assegnato.
Il TAR aveva conseguentemente imposto alla stazione appaltante di procedere a una nuova valutazione dell’offerta tecnica, senza considerare l’intervento non adeguatamente documentato, lasciando alla commissione il compito di rideterminare il punteggio secondo i criteri previsti dal disciplinare.
Un’impostazione condivisa dal Collegio, secondo cui il TAR era intervenuto nei limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione, senza sostituirsi alla commissione nell’attribuzione del punteggio.
L’annullamento dell’aggiudicazione non ha quindi comportato l’automatica assegnazione dell’appalto al secondo classificato, ma ha reso necessaria una nuova valutazione dell’offerta, dalla quale dovrà essere escluso l’intervento non adeguatamente documentato.
Documentazione dell’offerta tecnica: gli obblighi dei concorrenti e delle commissioni
L’offerta va quindi sempre predisposta prestando attenzione a che i documenti allegati si riferiscano effettivamente agli interventi dichiarati e contengano le informazioni necessarie per dimostrare quanto richiesto dalla legge di gara, senza confidare nella possibilità di sostituirli successivamente oppure nella circostanza che la stazione appaltante disponga già della relativa documentazione.
Le commissioni giudicatrici, dal canto loro, devono attribuire i punteggi sulla base degli elementi documentati secondo le prescrizioni del disciplinare, evitando di valorizzare esperienze non adeguatamente comprovate e utilizzando gli strumenti di chiarimento previsti dall’art. 101 del Codice soltanto nei limiti consentiti dalla norma.
L’esperienza dichiarata dal concorrente può essere valorizzata soltanto quando risulta comprovata secondo le prescrizioni del disciplinare, senza che il principio once only o il soccorso istruttorio possano essere utilizzati per integrare successivamente la documentazione necessaria all’attribuzione del punteggio.
FONTI “LavoriPubblici.it”