La richiesta di più preventivi non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara, ma quando la stazione appaltante disciplina la selezione dell’affidatario introducendo criteri di valutazione e modalità comparative delle offerte, è tenuta a rispettare le regole che ha scelto di darsi
L’affidamento diretto consente alla stazione appaltante di individuare il contraente senza dover ricorrere a una procedura di gara.
Ma cosa accade quando è la stessa amministrazione a disciplinare nel dettaglio le modalità di scelta dell’affidatario, introducendo nella lettera di invito criteri di valutazione, requisiti tecnici e modalità comparative delle offerte? Può continuare a esercitare la propria discrezionalità oppure è tenuta a rispettare integralmente le regole che ha deciso di introdurre?
A questi interrogativi ha risposto il TAR Lombardia, sez. Milano, con la sentenza del 23 giugno 2026, n. 3349, affrontando un aspetto particolarmente interessante in materia di affidamenti sotto soglia disciplinati dal D.Lgs. n. 36/2023.
Sebbene la semplice richiesta di più preventivi non sia sufficiente a trasformare l’affidamento diretto in una procedura di gara, quando la stazione appaltante sceglie di regolare il procedimento attraverso una lex specialis particolarmente dettagliata, quelle stesse prescrizioni diventano vincolanti anche per l’amministrazione, che non può successivamente disattenderle senza compromettere la legittimità dell’intera procedura.
Affidamento diretto: la stazione appaltante deve rispettare le regole che si è data
La controversia trae origine da una procedura avviata da un’Azienda Socio Sanitaria Territoriale, che aveva pubblicato una manifestazione di interesse finalizzata alla fornitura di un portale di servizi. Conclusa la fase esplorativa, la stazione appaltante aveva invitato gli operatori economici interessati a presentare un’offerta mediante una RDO.
La particolarità della vicenda, tuttavia, non risiedeva tanto nel ricorso all’affidamento diretto o nel numero degli operatori coinvolti, quanto nel modo in cui l’amministrazione aveva scelto di disciplinare la selezione dell’affidatario. La lettera di invito, infatti, non si limitava a richiedere la presentazione di un’offerta, ma definiva puntualmente i criteri sulla base dei quali sarebbe stata effettuata la scelta finale.
La documentazione di gara stabiliva che l’affidamento sarebbe avvenuto applicando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, attraverso il confronto delle offerte, la verifica della rispondenza alle caratteristiche tecniche richieste, la valutazione delle eventuali migliorie proposte e l’esame della congruità del prezzo rispetto alla qualità della fornitura.
Inoltre l’offerta tecnica avrebbe dovuto rispettare le specifiche tecniche minime, pena l’esclusione dalla procedura, nel rispetto del principio di equivalenza previsto dal Codice dei contratti pubblici.
All’esito della valutazione, l’appalto è stato aggiudicato a uno degli operatori economici partecipanti. La seconda classificata ha però impugnato gli atti della procedura sostenendo che la stazione appaltante non avesse rispettato proprio quelle regole che aveva fissato nella documentazione di gara, contestando sia le modalità con cui era stata valutata l’offerta dell’aggiudicataria sia la regolarità delle operazioni di verbalizzazione.
La procedimentalizzazione dell’affidamento diretto non lo trasforma in una gara
Prima di verificare se, nel caso concreto, la procedura fosse stata gestita correttamente, il TAR ha ritenuto necessario richiamare un principio recentemente affermato dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4185/2026, destinato a delimitare correttamente l’ambito dell’affidamento diretto di cui all’ art. 50 del d.Lgs. n. 36/2023.
Secondo Palazzo Spada, infatti, il contratto viene concluso senza lo svolgimento di una procedura di gara e la scelta del contraente resta affidata alla discrezionalità della stazione appaltante, anche quando quest’ultima decide di consultare più operatori economici o di acquisire una pluralità di preventivi. La semplice consultazione del mercato rappresenta infatti uno strumento istruttorio che non modifica, di per sé, la natura dell’istituto e non è sufficiente a trasformare l’affidamento diretto in una procedura competitiva.
Il quadro cambia, però, quando è la stessa amministrazione a scegliere di disciplinare preventivamente il procedimento attraverso criteri di valutazione, modalità comparative e requisiti tecnici destinati a guidare la selezione dell’affidatario.
In questa ipotesi l’affidamento diretto continua a conservare la propria natura, ma la discrezionalità amministrativa incontra un limite preciso: la stazione appaltante è tenuta ad applicare le regole che ha deciso di introdurre nella lex specialis, perché è proprio su quelle regole che gli operatori economici costruiscono le proprie offerte e fanno affidamento nel corso della procedura.
È proprio da questo principio che ha preso il via il ragionamento del TAR nel caso in esame, per verificate se l’amministrazione abbia effettivamente rispettato le modalità di valutazione che aveva previsto nella documentazione di gara.
Quando la lettera di invito vincola la stazione appaltante
Come ha osservato il TAR, la lettera di invito predisposta dall’amministrazione non si limitava a raccogliere una pluralità di preventivi, ma disciplinava in modo puntuale il procedimento destinato a condurre all’individuazione dell’affidatario, specificando che l’aggiudicazione sarebbe avvenuta ai sensi dell’art. 108, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, individuando l’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
La disposizione non si fermava però al semplice richiamo del criterio di aggiudicazione, ma descriveva anche le modalità attraverso cui le offerte avrebbero dovuto essere esaminate, imponendo un confronto fondato sulla verifica della rispondenza alle caratteristiche tecniche richieste, sulla valutazione delle eventuali migliorie proposte e sulla congruità del prezzo rispetto alla qualità della fornitura.
A questo si aggiungeva un’ulteriore prescrizione, contenuta nell’art. 11 della stessa lettera di invito, secondo cui l’offerta tecnica avrebbe dovuto rispettare le specifiche tecniche minime, pena l’esclusione dalla procedura, fatto salvo il principio di equivalenza previsto dall’art. 79 del D.Lgs. n. 36/2023.
Secondo il Collegio, tali previsioni non rappresentavano semplici indicazioni organizzative, ma costituivano vere e proprie regole della procedura, alle quali la stazione appaltante aveva deciso di autovincolarsi.
Di conseguenza, pur mantenendo la natura di affidamento diretto, il procedimento avrebbe dovuto svolgersi nel pieno rispetto delle modalità di valutazione che la stessa amministrazione aveva preventivamente stabilito.
Aggiudicazione illegittima se non si rispettano i criteri dettati dalla Stazione Appaltante
È proprio verificando il rispetto di tali prescrizioni che il TAR ha riscontrato i principali profili di illegittimità dell’aggiudicazione.
Secondo il Collegio, infatti, il problema non riguardava tanto la scelta dell’operatore economico risultato affidatario, quanto il percorso logico seguito dalla stazione appaltante per giungere a quella decisione. La motivazione posta a fondamento dell’aggiudicazione non consentiva infatti di comprendere se le regole fissate nella lettera di invito fossero state realmente applicate.
Il verbale di gara motivava la scelta dell’operatore economico affermando che la relativa offerta risultava conforme alla maggioranza dei requisiti minimi richiesti, oltre a presentare una proposta economica vantaggiosa e una proposta tecnica caratterizzata da alcune integrazioni migliorative.
È proprio questa affermazione ad aver indotto il TAR a ritenere illegittima la procedura. L’espressione utilizzata nel verbale, infatti, non consentiva di comprendere quali requisiti minimi non fossero stati rispettati né quale fosse la reale incidenza degli eventuali scostamenti rispetto alle prescrizioni contenute nella lex specialis. Una motivazione di questo tipo, osserva il Collegio, si poneva in evidente contrasto con la stessa documentazione predisposta dalla stazione appaltante, che imponeva il rispetto delle specifiche tecniche minime e subordinava la scelta dell’affidatario a un’effettiva valutazione comparativa delle offerte.
Sotto un ulteriore profilo, il TAR ha evidenziato come dagli atti non emergesse alcuna dimostrazione dell’avvenuto confronto tra le offerte. Sebbene la lettera di invito imponesse una valutazione comparativa, la motivazione dell’aggiudicazione si limitava a descrivere le caratteristiche dell’offerta risultata vincitrice, senza spiegare le ragioni per cui essa fosse stata ritenuta preferibile rispetto alle altre proposte presentate dagli operatori economici.
La situazione risultava ulteriormente aggravata dalla mancata produzione della valutazione di congruità richiamata nella determinazione di aggiudicazione. In assenza di tale riscontro, il Collegio ha ritenuto che mancasse qualsiasi prova sia dell’effettivo svolgimento della valutazione di congruità sia della comparazione tra le offerte, con la conseguenza che la motivazione dell’aggiudicazione risultava priva degli elementi necessari a giustificare la scelta effettuata dalla stazione appaltante.
Il TAR ha quindi concluso che l’amministrazione, pur avendo scelto di disciplinare il procedimento attraverso una serie di regole puntuali, non aveva poi dimostrato di averle concretamente applicate nel momento decisivo della valutazione delle offerte. Proprio questo scostamento tra le prescrizioni contenute nella lex specialis e l’effettivo svolgimento della procedura ha determinato l’illegittimità dell’aggiudicazione.
Gli effetti della sentenza: riedizione della procedura e sostituzione del RUP
Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR ha accolto il ricorso e ha disposto l’annullamento degli atti impugnati, ritenendo assorbite le ulteriori censure formulate dalla società ricorrente.
L’effetto della pronuncia non consiste nell’automatica aggiudicazione dell’appalto in favore della seconda classificata. Il giudice amministrativo, infatti, ha ribadito di non potersi sostituire alla stazione appaltante nelle valutazioni di carattere tecnico-discrezionale che competono esclusivamente a quest’ultima.
Per questa ragione il TAR ha disposto la riedizione della procedura a partire dalla fase di valutazione delle offerte, precisando che il nuovo esame dovrà essere svolto mediante un’effettiva comparazione tra tutte le proposte presentate e affidato a un seggio di gara diverso da quello che aveva operato in precedenza.
La decisione conferma l’orientamento secondo cui negli affidamenti diretti la discrezionalità della stazione appaltante resta certamente ampia, ma incontra un limite preciso quando è la stessa amministrazione a disciplinare preventivamente il procedimento attraverso una lex specialis dettagliata.
Da quel momento le regole introdotte cessano di rappresentare semplici indicazioni organizzative e diventano parte integrante della procedura, con la conseguenza che il loro mancato rispetto può condurre all’annullamento dell’aggiudicazione, anche se l’affidamento conserva la propria natura e non si trasforma in una procedura di gara.
FONTI “LavoriPubblici.it”