La sequenza procedimentale prevista dal Codice dei contratti può essere compressa neppure in presenza di urgenze legate a finanziamenti europei? Il giudice amministrativo ricorda che l’aggiudicazione deve sempre essere preceduta dalla verifica dei requisiti dell’operatore economico
È possibile aggiudicare una gara prima di aver verificato i requisiti dell’operatore economico? E cosa succede quando la stazione appaltante decide di farlo per rispettare le scadenze di un finanziamento europeo?
Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha tracciato una sequenza precisa della procedura di affidamento, soprattutto per quanto riguarda il rapporto tra proposta di aggiudicazione, verifica dei requisiti e aggiudicazione finale, come previsto dall’art. 17 del d.lgs. n. 36/2023.
La norma stabilisce infatti che, una volta individuata l’offerta migliore, la stazione appaltante deve verificare il possesso dei requisiti in capo all’operatore economico e solo successivamente può disporre l’aggiudicazione.
Non si tratta di un dettaglio meramente procedurale, perché proprio in questo passaggio si manifesta il legame tra verifica dei requisiti e legittimità dell’aggiudicazione, e più in generale con l’affidabilità dell’operatore economico chiamato a eseguire il contratto.
Le cose si complicano quando una gara è collegata a finanziamenti o a programmi che impongono cronoprogrammi di spesa molto stringenti. In queste situazioni le amministrazioni tendono spesso ad accelerare alcuni passaggi della procedura e non è raro che l’aggiudicazione venga disposta “sotto riserva di legge”, con l’idea di completare successivamente la verifica dei requisiti.
È proprio questo il contesto in cui si inserisce la sentenza del TAR Sicilia, sez. Catania, 9 marzo 2026, n. 736, chiamata a chiarire se l’urgenza legata al rischio di perdere risorse europee possa giustificare una compressione della sequenza procedimentale prevista dal Codice e quindi un’aggiudicazione disposta prima della verifica dei requisiti.
Aggiudicazione prima della verifica dei requisiti: il TAR chiarisce i limiti
La controversia nasceva da una procedura di gara per l’affidamento di un servizio collegato a un programma finanziato con risorse europee, al quale la stazione appaltante era stata ammessa. Era stata quindi sottoscritta una convenzione che fissava un preciso cronoprogramma di spesa, con l’obbligo di rendicontare il primo stato di avanzamento entro una determinata scadenza.
Proprio questo elemento ha inciso sulle scelte dell’amministrazione nella gestione della procedura di gara.
Durante lo svolgimento della gara, infatti, la stazione appaltante ha ritenuto necessario accelerare la conclusione della procedura per rispettare i tempi imposti dal finanziamento europeo. Con un proprio provvedimento ha quindi disposto l’aggiudicazione della gara in favore dell’operatore economico risultato primo in graduatoria, qualificandola espressamente come aggiudicazione “sotto riserva di legge”.
La motivazione indicata negli atti era legata alla necessità di non compromettere il rispetto del cronoprogramma previsto dalla convenzione e di evitare il rischio di perdere le risorse del finanziamento europeo. Proprio per questo motivo l’amministrazione ha richiamato le disposizioni del Codice dei contratti pubblici relative all’esecuzione anticipata o d’urgenza del contratto.
Sulla base della stessa impostazione, qualche settimana dopo la stazione appaltante ha anche disposto la consegna del servizio in via d’urgenza e sotto riserva di legge, pur in assenza della stipula del contratto.
Il punto centrale della controversia riguarda però un passaggio molto preciso della procedura: al momento dell’aggiudicazione non risultava ancora completata la verifica del possesso dei requisiti in capo all’operatore economico aggiudicatario.
Secondo la società ricorrente questa scelta avrebbe violato la sequenza procedimentale prevista dal Codice dei contratti pubblici, che colloca proprio la verifica dei requisiti prima dell’adozione dell’aggiudicazione.
La stazione appaltante e l’operatore economico controinteressato hanno invece sostenuto la legittimità della decisione, richiamando le ragioni di urgenza legate al finanziamento europeo e alla necessità di rispettare le scadenze previste dal programma.
La questione sottoposta al giudice amministrativo era quindi stabilire se, in presenza di esigenze di urgenza e del rischio di perdita di finanziamenti dell’Unione europea, la stazione appaltante potesse disporre l’aggiudicazione della gara prima di aver completato la verifica dei requisiti dell’operatore economico.
Il quadro normativo: la sequenza procedimentale tra verifica dei requisiti e aggiudicazione
Ricordiamo che l’ art. 17 del d.lgs. n. 36/2023 individua una sequenza procedimentale piuttosto chiara: una volta conclusa la valutazione delle offerte, l’organo preposto formula la proposta di aggiudicazione in favore dell’offerta ritenuta migliore.
Prima di disporre l’aggiudicazione, l’amministrazione deve procedere alla verifica del possesso dei requisiti in capo all’operatore economico. Solo dopo l’esito positivo di questa verifica può essere adottato il provvedimento di aggiudicazione, che diventa immediatamente efficace.
La verifica dei requisiti rappresenta quindi un passaggio necessario e preliminare rispetto all’aggiudicazione, perché è il momento in cui la stazione appaltante accerta in modo concreto la sussistenza delle condizioni richieste per la partecipazione alla gara e per l’esecuzione del contratto.
Nel caso esaminato dal TAR venivano però in rilievo anche i commi 8 e 9 dello stesso art. 17, richiamati dalla stazione appaltante per giustificare l’accelerazione della procedura. Si tratta delle disposizioni che disciplinano l’ipotesi di esecuzione anticipata o d’urgenza del contratto, consentendo all’amministrazione di avviare l’esecuzione della prestazione anche prima della stipula del contratto quando ricorrono motivate ragioni di urgenza.
Tra queste è espressamente richiamata anche l’ipotesi in cui la mancata esecuzione immediata della prestazione possa determinare un grave danno all’interesse pubblico, compresa la perdita di finanziamenti dell’Unione europea.
Queste norme, tuttavia, devono essere lette insieme alla disciplina che regola proprio l’esecuzione anticipata del contratto, la quale stabilisce che la stazione appaltante può procedere all’esecuzione anticipata solo dopo aver verificato il possesso dei requisiti dell’aggiudicatario.
Ne deriva un quadro normativo piuttosto lineare: anche nei casi di urgenza o di rischio di perdita di finanziamenti europei, l’esecuzione anticipata del contratto presuppone comunque che sia stata previamente completata la verifica dei requisiti dell’operatore economico.
Ed è proprio su questo rapporto tra verifica dei requisiti, aggiudicazione ed esecuzione anticipata che si concentra il ragionamento sviluppato dal TAR nella decisione in esame.
L’analisi del TAR: la verifica dei requisiti come passaggio necessario prima dell’aggiudicazione
Il Collegio ha affrontato la questione partendo dalla lettura dell’art. 17, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, sottolineando come il dato normativo non lasci spazio a dubbi interpretativi.
La verifica dei requisiti non può essere considerata un controllo da rinviare o da gestire in un momento successivo alla conclusione della gara.
Questa lettura trova conferma anche nella giurisprudenza amministrativa formatasi dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice, che ha evidenziato come il legislatore abbia voluto chiarire espressamente che l’aggiudicazione può essere disposta solo dopo l’esito positivo delle verifiche sui requisiti dell’operatore economico.
Nel caso esaminato dal TAR, invece, la stazione appaltante aveva adottato il provvedimento di aggiudicazione qualificandolo come “sotto riserva di legge”, rinviando di fatto la verifica dei requisiti a un momento successivo.
Una scelta che, secondo il Collegio, si poneva in contrasto con la sequenza procedimentale prevista dal Codice dei contratti.
Nemmeno le disposizioni che consentono l’esecuzione anticipata del contratto incidono sulla sequenza procedimentale della gara: esse riguardano una fase diversa, cioè quella dell’esecuzione del contratto dopo l’aggiudicazione, e presuppongono comunque che siano state completate le verifiche sul possesso dei requisiti.
In altre parole, l’urgenza può incidere sull’avvio dell’esecuzione del contratto, ma non consente di anticipare l’aggiudicazione rispetto alla verifica dei requisiti.
Per il TAR si tratta di un elemento che incide direttamente sulla legittimità della procedura, perché la stazione appaltante ha di fatto invertito la sequenza procedimentale prevista dal Codice dei contratti pubblici.
Valutazione delle offerte tecniche
Il TAR ha poi esaminato anche le censure relative alla valutazione delle offerte tecniche.
Pur ricordando che la valutazione delle offerte costituisce espressione di ampia discrezionalità tecnica della commissione di gara, il Collegio ha rilevato che nel caso concreto i punteggi attribuiti alle offerte presentavano alcuni elementi di incoerenza rispetto ai criteri stabiliti dalla lex specialis e alle caratteristiche delle offerte presentate dai concorrenti.
Il punteggio numerico può essere considerato una motivazione sufficiente solo quando consente di comprendere il percorso valutativo seguito dalla commissione. Quando invece non è possibile ricostruire le ragioni che hanno condotto alla valutazione finale, la motivazione risulta carente e il giudizio tecnico diventa sindacabile.
Nel caso esaminato dal TAR, il confronto tra le offerte evidenziava alcuni elementi che rendevano difficilmente comprensibili le ragioni dei punteggi attribuiti, soprattutto con riferimento ad alcuni criteri relativi all’organizzazione delle attività e alle modalità di svolgimento dei servizi.
Secondo il Collegio, in queste condizioni il punteggio numerico non era in grado di rendere intellegibile il percorso logico seguito dalla commissione, con la conseguenza che la valutazione risultava affetta da difetto di motivazione e da profili di irragionevolezza.
Aggiudicazione senza verifica dei requisiti: le conseguenze
Il ricorso è stato quindi accolto, rilevando l’illegittimità dell’aggiudicazione disposta in assenza della preventiva verifica dei requisiti dell’operatore economico e un difetto di motivazione nella valutazione dell’offerta tecnica.
Di conseguenza il giudice ha disposto che l’amministrazione dovrà rideterminarsi, riesaminando la procedura nel rispetto dei principi indicati nella sentenza e della corretta sequenza procedimentale prevista dal Codice dei contratti pubblici.
La decisione richiama quindi l’attenzione su un aspetto molto concreto della gestione delle gare pubbliche: la corretta collocazione della verifica dei requisiti all’interno della sequenza procedimentale, che non può essere compressa neppure in presenza di esigenze di urgenza legate alla possibile perdita di contributi o finanziamenti.
FONTI “LavoriPubblici.it”