In assenza di un orientamento univoco della giustizia amministrativa il tema continuerà a generare contenzioso
L’Anac, con il parere di precontenzioso n. 407 del 15 ottobre 2025, in continuità con precedenti decisioni, ribadisce che la stazione appaltante può legittimamente prevedere, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica e organizzativa, l’obbligo di sopralluogo assistito quale condizione necessaria per la presentazione di un’offerta consapevole e tecnicamente adeguata. L’Autorità ritiene altresì legittima la fissazione di un termine perentorio per la relativa richiesta, purché tale termine risulti congruo e non lesivo dei principi di concorrenza e massima partecipazione. La mancata esecuzione del sopralluogo nei termini stabiliti dalla lex specialis può determinare l’esclusione dell’operatore economico, in quanto si configura quale carenza sostanziale dell’offerta e non mera irregolarità formale. Tuttavia, la riconducibilità del mancato sopralluogo alle cause tassative di esclusione, ai sensi dell’articolo 10 del d.lgs. n. 36 del 2023, rimane oggetto di un orientamento giurisprudenziale non univoco. L’Anac conferma l’orientamento rigoroso che qualifica il sopralluogo come adempimento sostanziale, strettamente funzionale al principio di risultato e coerente con la logica di responsabilizzazione degli operatori economici, valorizzando la discrezionalità della stazione appaltante nella gestione dei termini e delle modalità di esecuzione.
Il caso sottoposto ad Anac
L’istanza di precontenzioso trae origine da una procedura aperta indetta per l’affidamento di un servizio di pulizia a ridotto impatto ambientale. La lex specialis prevedeva, a pena di esclusione, l’obbligatorietà del sopralluogo assistito, da richiedersi entro un termine fissato in data precisa, con successiva comunicazione, da parte della stazione appaltante, della data e ora della visita. L’operatore economico istante aveva presentato la richiesta tre giorni oltre il termine previsto, lamentando, da un lato, la natura eccessivamente restrittiva della previsione e, dall’altro, il diniego di proroga opposto dalla stazione appaltante. In via subordinata, lo stesso contestava anche la complessità e le modalità di esecuzione del sopralluogo, sostenendo che la clausola di esclusione risultava sproporzionata rispetto all’effettiva incidenza dell’adempimento sull’offerta.
La questione sottoposta all’Autorità riguardava, quindi, la legittimità della previsione della lex specialis che qualificava il sopralluogo come obbligatorio, fissava un termine perentorio per la richiesta di effettuarlo e comminava l’esclusione in caso di inosservanza di tale termine.
L’operatore invocava il principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito dall’articolo 10 del Dlgs n. 36 del 2023, sostenendo che la mancata osservanza del termine per la richiesta di sopralluogo non potesse essere equiparata a una carenza sostanziale dell’offerta, trattandosi di un adempimento strumentale non direttamente incidente sul contenuto dell’offerta tecnica o economica. A ciò aggiungeva la pretesa violazione dei principi di concorrenza e favor partecipationis, posto che la rigidità della clausola avrebbe avuto un effetto restrittivo ingiustificato sulla platea dei partecipanti.
La stazione appaltante, nel corso del procedimento, difendeva la legittimità della propria scelta, sottolineando che la complessità dell’appalto e le caratteristiche eterogenee dei locali oggetto di intervento rendevano necessario un sopralluogo assistito, funzionale alla piena conoscenza dello stato dei luoghi e alla corretta formulazione dell’offerta. Ribadiva, inoltre, che il termine era stato fissato in modo congruo rispetto ai tempi complessivi della gara e che la proroga, se concessa a un singolo concorrente, avrebbe imposto un’estensione generalizzata a tutti, con effetti pregiudizievoli sulla tempestività della procedura.
Il parere dell’Anac
L’Autorità, richiamando precedenti giurisprudenziali e propri orientamenti consolidati, ha affermato che il sopralluogo, quando previsto dalla lex specialis, non costituisce un adempimento meramente formale, ma rappresenta un momento essenziale per garantire la corretta formulazione dell’offerta e, quindi, il buon esito della procedura. In tale prospettiva, l’obbligo di sopralluogo è considerato strumentale al principio di risultato, espressione dell’articolo 1 del nuovo Codice, in quanto assicura la piena conoscenza delle condizioni operative e dei luoghi di esecuzione del servizio.
L’Autorità ha evidenziato che l’articolo 92 del Dlgs n. 36 del 2023 riconosce alle stazioni appaltanti un margine di discrezionalità nella determinazione dei termini per la presentazione delle offerte e delle domande di partecipazione, potendo esse tener conto del tempo necessario per la visita dei luoghi, ove indispensabile alla formulazione dell’offerta. Tale norma, nella prospettiva dell’Anac, legittima la previsione di un termine perentorio per la richiesta del sopralluogo, purché non irragionevole e idoneo a garantire un ordinato svolgimento della fase preparatoria.
Richiamando la giurisprudenza amministrativa sul punto, l’Autorità ha ribadito che l’obbligo di sopralluogo è funzionale alla corretta rappresentazione delle condizioni materiali dell’appalto, e la sua omissione integra una carenza sostanziale dell’offerta. Ne consegue che la mancata osservanza dei termini per la richiesta di visita dei luoghi comporta l’inammissibilità della richiesta tardiva e, di riflesso, l’impossibilità per l’operatore di partecipare legittimamente alla procedura.
Nel caso esaminato, l’Anac ha ritenuto congruo il termine fissato dalla stazione appaltante, in quanto la pubblicazione del bando e la scadenza per la presentazione delle offerte lasciavano un margine temporale adeguato. Il termine per la richiesta di sopralluogo era ragionevolmente calibrato e non appariva lesivo del principio di concorrenza. Pertanto, la richiesta tardiva del concorrente, presentata tre giorni dopo la scadenza fissata, non poteva essere accolta, né poteva giustificare la proroga, poiché una eventuale estensione del termine avrebbe richiesto una riapertura generalizzata dei termini, in contrasto con le esigenze di celerità e buon andamento.
L’Autorità ha, inoltre, sottolineato che la calendarizzazione dei sopralluoghi e la fissazione di un termine per la relativa richiesta rispondono a esigenze organizzative legittime, quali l’ottimizzazione delle risorse umane della stazione appaltante; l’evitare accavallamenti di giorni e orari, a tutela dell’anonimato dei concorrenti; la possibilità per gli operatori di richiedere chiarimenti in tempo utile.
In conclusione, l’Anac ha ritenuto l’operato della stazione appaltante conforme al codice dei contratti pubblici e alla lex specialis, rigettando le censure dell’operatore e confermando la legittimità dell’obbligo di svolgere il sopralluogo e della perentorietà del termine per richiederlo.
Considerazioni conclusive
Il parere in commento si colloca nel solco di un orientamento attento al principio di risultato e alla responsabilizzazione degli operatori economici, riaffermando il valore sostanziale del sopralluogo come elemento essenziale del processo di gara. L’Autorità riconosce che la stazione appaltante ben può esigere dagli operatori economici che vogliano partecipare alla gara la conoscenza diretta dello stato dei luoghi, da conseguire mediante sopralluogo fisico.
Tuttavia, deve rilevarsi che la legittimità dell’esclusione dell’operatore economico a causa del mancato sopralluogo non è pacifica in giurisprudenza. Alle decisioni favorevoli a tale orientamento citate da Anac, si contrappongono altre sentenze: tra le altre, Il Tar Lazio, (sent. n. 140 del 03.01.2024), nella vigenza dell’attuale codice, ha ritenuto che «se nessuna prescrizione del codice o, comunque, di altra legge riconosce alla stazione appaltante la possibilità di imporre il sopralluogo a pena di esclusione ne deriva che il paragrafo 10 del disciplinare di gara che tale conseguenza prevede è nullo per violazione del principio di tassatività disciplinato dall’art. 10 commi 1 e 2 d. lgs. n. 36/23»; sulla perentorietà del termine per richiedere il sopralluogo, il Tar Liguria, (sent. n. 687 del 23 ottobre 2024) ha evidenziato che «la previsione, ai fini della richiesta di appuntamento per l’esecuzione di un sopralluogo, di un termine da rispettare a pena di esclusione risulta in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, la cui violazione è causa di nullità rilevabile d’ufficio (art. 10, co. 29). Né, d’altra parte, l’art. 92 del d.lgs. n. 36/2023 (espressamente menzionato dall’art. 16 del disciplinare di gara a fondamento della prevista esclusione conseguente alla mancata esecuzione del sopralluogo) può venire in rilievo per giustificare la suddetta previsione del disciplinare, dal momento che l’art. 92 si limita ad imporre alle stazioni appaltanti di tenere conto, nello stabilire i termini per la presentazione delle domande di partecipazione e delle offerte, del tempo necessario per eseguire il sopralluogo, senza comminare l’esclusione a fronte del mancato rispetto di un termine per la relativa richiesta di appuntamento».
Il quadro complessivo evidenzia, dunque, una tensione tra l’autonomia delle stazioni appaltanti nella definizione delle regole di gara, da un lato, e il principio di proporzionalità e favor partecipationis, dall’altro. L’Anac, con la delibera n. 417/2025, conferma una linea rigorosa, valorizzando la discrezionalità della stazione appaltante e la funzione sostanziale del sopralluogo, ma la giurisprudenza non è ancora pienamente consolidata in tal senso.
È verosimile che, in assenza di un orientamento univoco della giustizia amministrativa, il tema continuerà a generare contenzioso. La linea interpretativa dell’Anac rappresenta comunque un punto di riferimento operativo per le Amministrazioni laddove ritengano necessario subordinare all’esecuzione di un sopralluogo la presentazione dell’offerta.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”