Presentato ufficialmente il testo che sostituirà le tre direttive del 2014. Imprese e sindacati: il Governo ne chieda il ritiro e punti su una direttiva. Il ministro Foti: perplessi sulla scelta di un provvedimento unico applicabile a tutti
Il testo ufficiale è arrivato. Dopo le anticipazioni delle ultime settimane, la Commissione europea ha presentato oggi la proposta di regolamento che punta a riscrivere il quadro degli appalti pubblici dell’Unione. È disponibile, per ora nella versione in lingua inglese, il documento destinato ad aprire il negoziato legislativo tra Parlamento europeo e Consiglio.
La prima fotografia conferma l’impostazione già emersa dalla bozza circolata nei mesi scorsi, ma con alcune modifiche anche nella struttura del provvedimento: gli articoli passano dai 144 della versione di lavoro anticipata a 149 nella proposta ufficiale.
Il cambio più rilevante resta quello dello strumento normativo. La Commissione propone un unico regolamento direttamente applicabile destinato a riunire la disciplina oggi contenuta nelle tre direttive europee sugli appalti ordinari, sui settori speciali e sulle concessioni, oltre a una serie di disposizioni oggi disseminate nella legislazione settoriale. Una situazione che rischia di spaccare il mercato italiano: da una parte gli appalti soprasoglia soggetti alle norme Ue da applicare senza mediazioni normative italiane, dall’altra parte il marcato degli appalti di medio-piccola taglia (sotto i 5,4 milioni per i lavori e 216mila per forniture e servizi) regolato da noi. Un tema che ha già sollevato le obiezioni di sindacati e imprese che chiedono il ritorno alle direttive da calare poi sulle realtà dei singoli Stati. E che ha già trovato una sponda nel Governo. Per il ministro per gli Affari Europei Tommaso Foti è «necessario riflettere sullo strumento giuridico: siamo infatti perplessi rispetto alla scelta di procedere attraverso un regolamento e continuiamo a ritenere, insieme a numerosi altri Stati membri, che la direttiva rappresenti lo strumento più adatto per raggiungere l’equilibrio necessario tra un quadro europeo comune e forte e la flessibilità indispensabile per tenere conto delle specificità dei diversi ordinamenti nazionali». «L’obiettivo- aggiunge il ministro – non dovrebbe essere quello di uniformare ogni aspetto delle procedure di appalto in Europa, ma di definire regole comuni efficaci e che funzionino bene nei diversi ordinamenti».
È su quest’ultimo punto che oggi, nella presentazione a Bruxelles, il vicepresidente esecutivo della Commissione Stéphane Séjourné ha insistito maggiormente. «Gli appalti sono una leva industriale», ha sottolineato. La premessa politica della proposta è contenuta nei numeri del mercato europeo degli acquisti pubblici. «Gli appalti pubblici comportano 2.000 miliardi di euro spesi ogni anno, circa il 15% del Pil europeo», ha ricordato Séjourné. Una massa finanziaria che, nella lettura della Commissione, non può essere considerata soltanto come la somma delle procedure attraverso cui amministrazioni e imprese acquistano lavori, servizi e forniture. «È un’enorme leva economica», ha detto il commissario, ricordando che Cina, India e Stati Uniti utilizzano gli acquisti pubblici anche come strumento delle rispettive strategie industriali ed economiche. Il ragionamento parte anche dal rapporto Draghi e dal deficit di investimenti che continua a caratterizzare l’economia europea.
«Una parte della soluzione deve essere ricercata nella capacità di orientare meglio la spesa già effettuata dalle amministrazioni pubbliche», ha spiegato Séjourné. La cifra che Bruxelles considera direttamente disciplinata dalle regole europee è compresa tra 600 e 650 miliardi di euro l’anno. Un volume che, per dimensione, viene accostato dalla Commissione all’intero programma NextGenerationEU e a diverse volte il bilancio annuale dell’Unione.
Un testo più corto e un sistema unico
Uno degli obiettivi dichiarati è la semplificazione. Secondo la Commissione, l’attuale corpus europeo di norme arriva a circa 900 pagine, mentre il nuovo assetto dovrebbe ricondurre la disciplina complessiva a circa 200 pagine. La proposta accorpa in un unico regolamento direttamente applicabile le tre direttive oggi vigenti e le disposizioni sugli appalti contenute in diversi atti settoriali. L’operazione dovrebbe ridurre le sovrapposizioni, le differenze di recepimento tra gli Stati membri e gli oneri amministrativi per imprese e amministrazioni.
La Commissione stima 650 milioni di euro di risparmi amministrativi ogni anno, di cui 570 milioni a beneficio degli operatori economici e 80 milioni per le stazioni appaltanti.
Più negoziazione con il mercato
Uno dei cambiamenti destinati a incidere maggiormente sul funzionamento delle gare è l’ampliamento dello spazio lasciato alla negoziazione. Le amministrazioni potranno confrontarsi maggiormente con gli operatori nel corso delle procedure e la Commissione punta esplicitamente a un procurement «più simile a quello privato». Il confronto con il mercato viene considerato una componente della fase preparatoria della gara, con l’obiettivo di consentire alle amministrazioni di definire meglio ciò che intendono acquistare e agli operatori di proporre soluzioni più aderenti alle esigenze.
La proposta introduce inoltre una procedura specifica per l’innovazione (già presente nel codice italiano), destinata all’acquisizione di soluzioni che non sono ancora disponibili sul mercato.
Lo sportello unico digitale
La seconda grande gamba della semplificazione è la digitalizzazione. Il regolamento punta alla costruzione di un mercato digitale europeo degli appalti attraverso l’interconnessione delle piattaforme nazionali di e-procurement. L’obiettivo è consentire a un’impresa di partecipare a una gara in un altro Paese utilizzando una delle piattaforme interoperabili, senza dover affrontare ogni volta una nuova richiesta delle stesse informazioni. Secondo le stime della Commissione, il nuovo mercato digitale potrebbe produrre 220 milioni di euro di risparmi ricorrenti all’anno per gli acquirenti pubblici.
Stop al subappalto integrale
Il testo interviene anche sul subappalto. La Commissione ne riconosce il ruolo nell’organizzazione delle commesse, ma introduce un limite alla possibilità di affidare integralmente a terzi l’esecuzione del contratto. Il subappalto dell’intero contratto senza un contributo di valore proprio dell’affidatario viene vietato. Anche questo aspetto è già regolato dalle norme italiane che con l’articolo 119 Dlgs 36/2023 vietano il subaffidamento totale delle prestazioni.
La preferenza europea diventa esplicita
È però la dimensione geopolitica a rappresentare la novità politica più marcata della proposta. Il regolamento costruisce un quadro generale per stabilire quando e come le amministrazioni possono favorire imprese e prodotti europei. «Non vogliamo imporre obblighi o limitazioni, vogliamo offrire opportunità e possibilità», ha spiegato Séjourné, ma rendere chiaro alle amministrazioni che la scelta europea è possibile. «Non sarà colpa della Commissione europea se gli acquirenti pubblici preferiranno autobus cinesi ad autobus europei, perché nel testo c’è ogni possibilità di dare la preferenza agli autobus europei», ha detto il vicepresidente esecutivo.
La verifica riguarderà non soltanto la nazionalità dell’impresa ma anche l’origine dei prodotti. Lo stesso Séjourné ha indicato esplicitamente la possibilità che un’amministrazione possa escludere «un’impresa cinese o un’impresa europea che proponga prodotti cinesi». La preferenza europea resterà volontaria nel quadro generale, ma potrà diventare obbligatoria attraverso specifiche norme settoriali per comparti considerati strategici.
Il no di imprese e sindacati italiani
La presentazione ufficiale apre ora il confronto politico e istituzionale. E dall’Italia arriva già una prima reazione netta. La Cgil chiede al Governo di chiedere formalmente il ritiro della proposta e di sostituire il regolamento con una nuova direttiva. «Dobbiamo impedire l’approvazione di un Regolamento che creerebbe un doppio regime di diritti, tutele e procedure tra appalti sopra soglia e appalti sotto la soglia comunitaria di 5,4 milioni di euro», sostiene il responsabile appalti della Cgil nazionale Alessandro Genovesi.
Secondo il sindacato, il passaggio al regolamento rischia di cancellare o comunque comprimere le specificità nazionali in materia di tutela del lavoro. La richiesta è quindi di recuperare, in una direttiva, il divieto del massimo ribasso e di lasciare agli Stati lo spazio necessario per mantenere e rafforzare le tutele previste dai rispettivi ordinamenti.
La posizione della Cgil si sovrappone, sul punto dello strumento normativo, a quella già espressa dal presidente dell’Ance Antonio Ciucci. Anche l’associazione dei costruttori ha chiesto di «disinnescare il tema regolamento e riportarlo a quello delle direttive», sottolineando le specificità del mercato italiano, caratterizzato da migliaia di stazioni appaltanti e da una forte presenza di piccole e medie imprese. È dunque proprio la scelta del regolamento al posto delle direttive il primo fronte di scontro che il testo ufficiale porta con sé.
Ora parte il negoziato
La presentazione di oggi non modifica il calendario sostanziale della riforma: la proposta deve ora affrontare il percorso legislativo europeo e sarà sottoposta al negoziato tra Parlamento e Consiglio. Adesso la partita si sposta a Strasburgo e Bruxelles, dove in un percorso che si annuncia lungo (la Commissione ha stimato che si arriverà al traguardo non prima dell fine del prossimo anno) dovranno essere definiti gli equilibri tra semplificazione e tutele, discrezionalità delle amministrazioni e garanzie procedurali, apertura del mercato e preferenza europea.
FONTI Mauro Salerno “Edilizia & Territorio”