La proposta COM(2026) 590 final della Commissione europea, il c.d. Public Procurement Act, sostituisce le direttive con un Regolamento direttamente applicabile in tutti gli Stati membri. Dalla revisione prezzi, che nel Regolamento sarebbe soltanto facoltativa mentre in Italia è obbligatoria, al ritorno dei subappaltatori indicati in offerta, un’analisi sulla scelta del veicolo normativo e sui margini che resteranno al legislatore nazionale.
Il perimetro di ogni Mercato, soprattutto in termini di accessibilità e trasparenza, è delineato da due fattori principali: le Risorse e le Regole.
Senza Risorse non esisterebbe alcun mercato e senza Regole prevarrebbe la legge del più forte.
Non sfugge a questo principio il mercato delle “opere di genio civile”, ed in questa sede daremo priorità al profilo delle Regole, traendo spunto dalla proposta di Regolamento COM (2026) 590 final presentata dalla Commissione europea ad inizio settembre 2026.
Da mezzo secolo di direttive al Regolamento UE sugli appalti
Vi è un cambio di rotta epocale rispetto a tutto il modus operandi che ha segnato negli ultimi 50 anni il rapporto tra EU e singolo Stato membro.
Ricordiamo che sino ad ora il legislatore sovrannazionale adottava una Direttiva ed il legislatore nazionale, a seguire, ne recepiva i contenuti.
Evidenziamo solo i principali passaggi della anzidetta dinamica:
- Direttiva 71/305/CEE e suo recepimento nella legge 584/1977;
- Direttiva 89/440/CEE e suo recepimento nel D.lgs. 406/1991 e nel D.P.C.M. 10 gennaio 1991, n. 55 (Bando Tipo);
- Direttiva 93/37/CEE e suo recepimento nella legge 109/1994, nel D.P.R. 554/1999 e nel D.P.R. 34/2000;
- Direttiva 2004/18/CE e suo recepimento nel D.lgs. 163/2006 e nel D.P.R. 207/2010;
- Direttiva 2014/24/UE e suo recepimento nel D.lgs. 50/2016.
Dai cassetti della memoria è utile ricordare come il mercato è anche cresciuto con la progressiva individuazione dei passaggi della Direttiva già dotati di valenza self-executing, ed in quanto tali immediatamente applicabili, e di ciò che invece non lo era e che necessitava di uno specifico recepimento.
Oggi si cambia questo paradigma e si vorrebbe disciplinare, a livello sovrannazionale, il mercato pubblico non più con una Direttiva ma con un Regolamento.
Che differenza c’è tra regolamento e direttiva europea?
Giova forse, preliminarmente, rammentare la portata degli atti adottati dalle istituzioni europee in base ai poteri conferiti dai trattati; in particolare l’articolo 288 del TFUE elenca gli atti tipici:
- Regolamenti: hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato membro;
- Direttive: vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle autorità nazionali la scelta della forma e dei mezzi di attuazione (recepimento);
- Decisioni: sono atti obbligatori in tutti i loro elementi ma destinati a soggetti specifici (uno Stato membro o un individuo);
- Raccomandazioni e Pareri: Non sono vincolanti.
Perché il Regolamento UE non è lo strumento adatto ai lavori pubblici
È bene essere chiari: il Regolamento, per le sue caratteristiche, non rappresenta il mezzo idoneo per disciplinare la regolamentazione del mercato dei lavori pubblici.
La presente analisi non entra nel merito delle singole 200 pagine della proposta di Regolamento bensì esclusivamente sulla idoneità dello strumento normativo prescelto.
Un Regolamento, peraltro, che affronta in un unico calderone le tematiche dei servizi – lavori – forniture che hanno pesi e dinamiche assolutamente eterogenee tra di loro già all’interno di ogni singolo Paese, figuriamoci nella ottica di un mercato unico europeo.
La eccessiva rigidità della sua struttura non consente una idonea vestibilità per tutti e 27 i Paesi dell’Unione europea che hanno situazioni e realtà assolutamente disomogenee.
Per evitare osservazioni prive di pregio di teorici della materia, di coloro ossia che non si sporcano le mani (committenti – operatori – professionisti) quotidianamente con il ricordato mercato, è utile ribadire che non è in discussione il ruolo trainante dell’Unione europea: al di fuori di una Europa organizzata e coesa non vi è nessun futuro, per alcun stato membro, atteso la globalizzazione e la dimensione dei problemi da affrontare.
A livello nazionale si è sempre auspicata una dinamica bifasica, con una Legge sui contratti pubblici (servizi – lavori – forniture) ed un Regolamento a valle che affrontasse e disciplinasse puntualmente le tematiche dei lavori pubblici.
La proposta di Regolamento COM (2026) 590 final è sbagliata nella scelta del veicolo normativo utilizzato e tutte le incongruenze che esso contiene sono figlie di questo peccato originale.
Nelle 200 pagine della proposta di Regolamento sono affrontate tematiche assolutamente generali sulle quali nella stragrande maggioranza non si può non essere d’accordo: la loro declinazione pratica nella quotidianità dei vari bandi di gara, all’interno dei singoli Paesi, risulterà particolarmente complessa e di difficile attuazione.
Revisione prezzi e subappalto, cosa succede se prevale il Regolamento?
Quale margine di adattamento avranno i singoli Stati membri atteso il carattere vincolante del Regolamento EU?
È evidente sin da subito, che in diversi casi si renderà necessaria la esigenza di un coordinamento tra le previsioni nazionali che individuano obbligatori istituti, che nella proposta europea, hanno una portata facoltativa.
L’istituto della “revisione prezzi”, ad esempio.
Il Regolamento lo prevede solo in termini facoltativi mentre la ns normativa ha imposto l’obbligo di inserimento di clausole revisionali nei contratti.
Se restano le previsioni del Regolamento, cosa succede?
In tema di subappalto torna di attualità la indicazione dei subappaltatori già in offerta.
Analoga previsione era già contenuta nel D.lgs 406/1991 ex articolo 34 (sestina subappaltatori) e nel D.lgs. 50/2016 ex articolo 105 (terzina subappaltatori) ed ha sempre fornito pessima prova pratica tanto da essere espunta nelle successive evoluzioni normative.
Per gli appalti aventi durata ultra annuale, quali quelli sopra soglia, ed in considerazione del tempo che intercorre tra l’esperimento della gara e quello dell’effettivo inizio dei lavori la anzidetta previsione risulta priva di pregio e portatrice solo di difficoltà ed ingessamenti.
Quanto precede anche alla luce delle norme che disciplinano la partecipazione/coinvolgimento di aziende che hanno (precedentemente) partecipato alla gara di appalto nella veste (successivamente) di sub appaltatore e viceversa.
Se restano le previsioni del Regolamento, cosa succede?
OEPV, accordo quadro e in house, le specificità del mercato italiano
Vi sono, poi, delle specificità proprie del ns mercato nazionale che non possono essere affrontate in una logica pan generalista.
Temi quali la remuneratività del prezzo di appalto o la rarefazione, in termini di conoscibilità del mercato dell’in house e dei settori speciali, necessitano di soluzioni su misura che tengano conto della singola realtà.
Nella OEPV la individuazione dei criteri di aggiudicazione, laddove si sovrappongono sempre più diffusamente ai requisiti di partecipazione, è un tema che non può essere rinviato oltre. Così come, sempre nella OEPV, la incidenza/valutazione del valore tecnico della proposta non può continuare ad essere relegata ad un ruolo marginale e residuale.
L’utilizzo dell’Accordo Quadro, utile in tempo di PNRR, privo di una progettualità minima di base ed utilizzato artificiosamente per accorpare procedure di gara riduce il mercato delle piccole/medie aziende.
Perché conviene tornare a una direttiva europea sugli appalti?
Il mercato unico lo si persegue e raggiunge con una politica di ampio respiro senza tentare una omogeneizzazione verticistica che rimarrebbe solo sulla carta priva di alcun effetto pratico nella realtà, alimentando anzi gli anacronistici rigurgiti anti europeisti.
Vi sono trame senza energia, manca una visione, un punto di vista convincente e di comando politico, non vi è alcun slancio in termini di concretezza, solo rimasticature ed adattamenti lontani dalle esigenze degli attori del mondo delle opere di Genio Civile.
La proposta di Regolamento più che indicare una via ci porta in un labirinto.
È necessario sgranchire le coscienze e, a giudizio di chi scrive, occorrerebbe tornare alla precedente modalità operativa (direttiva europea e norma nazionale di recepimento) utilizzando, con le dovute integrazioni, l’attuale proposta di Regolamento come base della futura Direttiva.
FONTI Edoardo Bianchi* “LavoriPubblici.it”
*Imprenditore edile
IMMAGINE “LavoriPubblici.it”