Il Consiglio di Stato (sentenza n. 7421/2025) chiarisce quando il certificato di esecuzione non è sufficiente e come il nuovo Codice appalti rafforza l’esigenza di verificabilità tecnica
Quando un operatore economico presenta un certificato di esecuzione, quanto deve essere approfondita la verifica da parte della stazione appaltante? È sufficiente un documento formalmente corretto, oppure la deve accertare la veridicità effettiva delle prestazioni dichiarate? E cosa accade quando, nel corso del contenzioso, non emergono elementi certi che confermino la natura tecnica dei servizi certificati?
Certificati di esecuzione, capacità tecnica e mezzi di prova: la sentenza de Consiglio di Stato
Sono domande centrali sulle quali occorre fare un preciso distinguo tra le disposizioni contenute nel “vecchio” Codice dei contratti (il D.Lgs. n. 50/2016) e quello nuovo (il D.Lgs. n. 36/2023) e che hanno trovato una risposta significativa nella sentenza del Consiglio di Stato n. 7421 del 22 settembre 2025. Una pronuncia resa in un contesto normativo diverso da quello attuale ma che ci consente di chiarire alcuni interessanti aspetti che riguardano il possesso del requisito di capacità tecnica e professionale previsto dalla lex specialis e il certificato di esecuzione del servizio.
Piccola ma importante precisazione prima dell’analisi di questa sentenza: un certificato non prova nulla se non è dimostrata la veridicità del suo contenuto.
Nel sistema degli appalti pubblici il certificato di esecuzione è lo strumento con cui l’operatore economico dimostra la propria capacità tecnica, richiamando i servizi già svolti e attestandone la regolarità. È un documento che, sulla carta, sembra risolvere tutto, ma nella pratica rappresenta solo il punto di partenza di una verifica ben più sofisticata.
Infatti, quando la lex specialis richiede esperienza su impianti o tecnologie specifiche, non basta dichiarare di averli gestiti: occorre dimostrarlo. Questa distinzione — tra ciò che si afferma e ciò che si prova — è il cuore della vicenda e il motivo per cui il giudice amministrativo ha dovuto attivare un’articolata verificazione tecnica.
L’assenza di documentazione in grado di confermare la conformità dei servizi svolti ai requisiti richiesti finisce per mettere in crisi il valore stesso del certificato. Ed è proprio questo il punto di caduta affrontato nella decisione.
Il caso oggetto della sentenza
Nel caso oggetto della pronuncia dei giudici di Palazzo Spada, un operatore economico secondo classificato aveva impugnato l’aggiudicazione, sostenendo che il certificato di esecuzione dell’aggiudicatario non fosse idoneo a dimostrare l’esperienza specifica richiesta dal disciplinare.
Il nodo riguardava la tecnologia utilizzata negli impianti su cui il servizio era stato eseguito: la gara richiedeva esperienza su una determinata tipologia di microfiltri, mentre non emergeva con chiarezza che gli impianti citati nel certificato avessero tali caratteristiche.
Per chiarire questo punto centrale, il giudice ha disposto una verificazione, chiedendo documentazione planimetrica, fotografica e tecnica che ricostruisse lo stato degli impianti nel periodo indicato nel certificato. Tuttavia questa documentazione non è stata fornita, o è risultata incompleta o non in grado di ricostruire con certezza la tipologia degli impianti effettivamente presenti.
Da qui il passaggio decisivo: senza prove tecniche, il certificato non può essere considerato idoneo.
Quadro normativo di riferimento
Per comprendere il ragionamento del giudice bisogna tornare per un attimo al quadro normativo del D.Lgs. n. 50/2016, che regolava la procedura.
L’articolo 83 permetteva di introdurre requisiti speciali di carattere tecnico, purché proporzionati e coerenti con l’oggetto dell’appalto. Era quindi pienamente legittimo richiedere un’esperienza specifica su una certa tecnologia e farne un elemento di selezione.
L’articolo 86 disciplinava invece i mezzi di prova, indicando il certificato di esecuzione come lo strumento privilegiato. Ma “privilegiato” non significa “infallibile”: la stazione appaltante poteva e doveva effettuare verifiche aggiuntive quando la natura del requisito lo richiedeva.
Sul piano generale si applicava l’art. 2697 del codice civile, che stabilisce un principio tanto semplice quanto decisivo: chi dichiara di possedere un requisito deve provare la veridicità di quella dichiarazione. Se la documentazione necessaria è nella disponibilità dell’operatore economico o del soggetto che ha rilasciato il certificato, spetta a loro produrla.
È una regola di buon senso prima ancora che giuridica, e la sentenza la applica in modo rigoroso.
Cosa cambia con il D.Lgs. n. 36/2023
Il nuovo Codice dei contratti pubblici non stravolge questi principi, ma li rende ancora più trasparenti e coerenti.
L’art. 10, che oggi ha preso il posto dell’art. 83 del vecchio Codice, mette insieme due elementi:
da una parte la tassatività delle cause di esclusione, dall’altra la possibilità per le stazioni appaltanti di richiedere requisiti speciali, purché proporzionati, giustificati e non discriminatori.
In altre parole: si possono chiedere requisiti tecnici specifici, ma devono essere davvero utili alla gara e verificabili.
Anche la disciplina dei mezzi di prova è stata rivista.
L’art. 87, comma 3, e l’Allegato II.8 descrivono in modo molto più dettagliato i documenti che possono essere richiesti: certificazioni, rapporti di prova, documentazione tecnica del fabbricante, organismi di valutazione della conformità, sistemi internazionali come e-Certis.
La logica di fondo è chiara: non basta più un certificato formale, serve un pacchetto probatorio che dimostri in modo concreto e verificabile la capacità dell’operatore economico. Un approccio che, di fatto, è perfettamente coerente con la decisione esaminata, pur essendo la gara regolata dal vecchio Codice.
La decisione del Consiglio di Stato
Alla luce dei principi delineati, il giudice amministrativo ha concluso che il requisito tecnico richiesto dal disciplinare non fosse stato dimostrato. La documentazione fornita non consentiva, infatti, di verificare se gli impianti oggetto del certificato avessero davvero le caratteristiche richieste e, nonostante le richieste del verificatore, non venivano prodotti documenti idonei a chiarire questo punto.
La mancanza di prove tecniche non era un dettaglio, ma un vuoto che impediva di stabilire l’effettiva esperienza dell’operatore economico. E senza tale prova, il certificato di esecuzione diventava un documento insufficiente.
Da qui la decisione: aggiudicazione illegittima. Poiché il contratto risultava già interamente eseguito, veniva riconosciuto il diritto al risarcimento del danno per equivalente in favore del concorrente secondo classificato.
Analisi tecnica
Questa sentenza ricorda a tutti — stazioni appaltanti e operatori economici — una regola che nella pratica spesso si tende a dimenticare: il certificato di esecuzione è un mezzo di prova, non una verità presunta.
Se la gara richiede esperienza su una tecnologia specifica, il certificato deve dirlo in modo chiaro e deve essere supportato da documenti tecnici che lo rendano verificabile. Fotografie, planimetrie, relazioni, schede impianti: tutto ciò che serve a ricostruire la realtà del servizio svolto.
Se questi elementi non ci sono, il certificato non basta.
Il giudice ha valorizzato anche un aspetto molto concreto: la documentazione era nella disponibilità di chi aveva svolto il servizio e di chi aveva rilasciato il certificato.
Se non è stata prodotta, ciò assume un valore probatorio preciso, perché senza collaborazione non può esserci verifica.
In definitiva, la sentenza conferma un principio di buon senso che diventa anche una regola operativa: nelle gare pubbliche la sostanza viene prima della forma e un certificato senza prove tecniche è solo una dichiarazione, non un requisito.
Conclusioni operative
La decisione non introduce nuovi principi, ma ne rafforza uno fondamentale: il certificato di esecuzione deve essere verificabile e tecnicamente fondato.
Un assunto che a cascata deve portare:
le stazioni appaltanti, a:
- verificare sempre la coerenza tra certificato e requisito richiesto;
- richiedere documentazione tecnica quando emergono dubbi;
- non fermarsi alla forma del documento;
- attivare verificazioni quando necessario;
gli operatori economici, a:
- conservare documentazione tecnica completa dei servizi svolti;
- evitare certificati generici o privi di dettagli tecnici;
- essere pronti a fornire prove aggiuntive quando richieste;
- strutturare i certificati in modo coerente con i requisiti di gara.
È un approccio che, nella sua semplicità, evita contenziosi, riduce le incertezze e rafforza la credibilità del sistema degli appalti pubblici, in continuità con quanto oggi prevede anche il D.Lgs. n. 36/2023.
FONTI “LavoriPubblici.it”