Palazzo Spada impone al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di rinnovare le rilevazioni sui prezzi di alcuni materiali da costruzione. Salve le Linee guida ministeriali, ma per i giudici l’istruttoria non ha dimostrato in modo sufficiente l’affidabilità statistica dei dati utilizzati per le compensazioni.
Il Consiglio di Stato torna sul tema delle compensazioni per il caro materiali e annulla parzialmente il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che aveva rilevato le variazioni dei prezzi dei materiali da costruzione nel secondo semestre del 2021.
Con la sentenza 22 maggio 2026, n. 4143, i giudici di Palazzo Spada hanno accolto l’appello proposto da ANCE, ritenendo non sufficientemente dimostrata l’affidabilità statistica di parte delle rilevazioni utilizzate dal Ministero per determinare le compensazioni spettanti alle imprese.
La decisione interviene su un tema che ha accompagnato l’intera stagione degli aumenti eccezionali dei costi delle materie prime e che continua ad avere effetti rilevanti sui contratti pubblici. Al centro della controversia non vi è il sistema delle compensazioni previsto dal D.L. n. 73/2021 né la legittimità delle Linee guida adottate dal Ministero, ma la qualità dell’istruttoria utilizzata per determinare le variazioni percentuali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione particolarmente significativi.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, le criticità emerse nella raccolta, nella revisione e nell’elaborazione dei dati non consentivano di considerare pienamente attendibili le rilevazioni confluite nel decreto ministeriale.
Da qui la decisione di disporre una nuova attività istruttoria limitatamente ai tredici materiali oggetto di contestazione, riaffermando un principio destinato ad andare oltre il caso concreto: quando da elaborazioni statistiche dipendono effetti economici rilevanti, l’affidabilità del dato diventa parte integrante della legittimità dell’azione amministrativa.
Le contestazioni di ANCE sulle rilevazioni dei prezzi dei materiali
La vicenda riguarda il decreto ministeriale del 4 aprile 2022, con il quale l’allora MIMS ha rilevato le variazioni percentuali dei prezzi dei materiali da costruzione registrate nel secondo semestre del 2021.
Secondo ANCE, per tredici materiali particolarmente diffusi nel settore delle costruzioni, gli incrementi individuati dal Ministero risultavano significativamente inferiori rispetto a quelli riscontrabili sul mercato.
Le contestazioni non riguardavano soltanto il risultato finale delle rilevazioni, ma l’intero procedimento utilizzato per costruirle. ANCE ha infatti messo in discussione sia la fase di raccolta dei dati da parte dei soggetti rilevatori sia le successive attività di verifica, revisione e aggregazione svolte dal Ministero.
In particolare, l’associazione ha denunciato la presenza di dati ritenuti lacunosi o incoerenti, l’inadeguatezza di alcuni correttivi statistici utilizzati durante l’elaborazione e l’assenza di ulteriori verifiche che, soprattutto in presenza di scostamenti rilevanti, avrebbero potuto consentire un confronto con altre fonti informative.
Il TAR Lazio aveva respinto tali censure, ritenendo che l’attività istruttoria fosse stata svolta nel rispetto delle Linee guida ministeriali. Nella ricostruzione del giudice di primo grado, proprio l’adozione delle Linee guida del 14 gennaio 2022 costituiva l’elemento idoneo a garantire l’affidabilità del sistema di rilevazione e a giustificare le scelte metodologiche operate dall’amministrazione nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica. L’esito del giudizio è però cambiato radicalmente in appello.
Il sistema di rilevazione dei prezzi previsto dal MIT
Per effettuare le rilevazioni relative al secondo semestre 2021, il MIT ha adottato specifiche Linee guida finalizzate a uniformare il processo di acquisizione e trattamento dei dati, prevedendo un sistema articolato in tre momenti distinti: una fase di rilevazione dei dati provenienti dalle fonti istituzionali, una fase di revisione delle informazioni raccolte e una successiva fase di aggregazione destinata a produrre l’indicatore finale di variazione percentuale per ciascun materiale.
Le principali fonti utilizzate sono rappresentate dai Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, da Unioncamere e dall’Istat.
Le Linee guida prevedono inoltre meccanismi di controllo destinati a individuare eventuali anomalie e a verificare la coerenza delle informazioni raccolte, contemplando anche la possibilità di confrontare le rilevazioni con ulteriori fonti di riferimento nei casi in cui emergano particolari criticità.
Proprio l’applicazione concreta di queste regole è diventata il principale oggetto del contenzioso.
L’analisi del Politecnico e i dubbi sui dati
Il passaggio decisivo della controversia è sicuramente la verificazione tecnica disposta dal Consiglio di Stato e affidata al Politecnico di Milano.
L’accertamento non si è limitato a verificare la correttezza formale del procedimento seguito dal Ministero, ma ha analizzato la qualità e l’attendibilità statistica dei dati utilizzati per costruire le rilevazioni. Da questa attività sono emerse alcune criticità che hanno inciso in maniera determinante sull’esito del giudizio.
Dalla verifica è emerso che la fase di acquisizione dei dati risultava formalmente coerente con le Linee guida ministeriali, ma presentava al tempo stesso criticità nella costruzione del campione statistico, tali da non consentire di considerare pienamente dimostrata l’attendibilità dei risultati finali.
Sono inoltre emersi elementi di incertezza nella fase di controllo e aggregazione dei dati e, soprattutto, significative incoerenze tra le diverse fonti istituzionali utilizzate dal Ministero.
Particolarmente rilevante è risultato il confronto tra i dati forniti dai Provveditorati e quelli provenienti da Unioncamere, con scostamenti, in diversi casi, superiori a venti punti percentuali e, per alcuni materiali, persino oltre i trentacinque punti.
Secondo il verificatore, tali differenze mettevano in evidenza una marcata incoerenza tra le fonti istituzionali e avrebbero richiesto ulteriori approfondimenti prima di poter considerare pienamente attendibili i risultati confluiti nel decreto ministeriale.
Le conclusioni della verifica sono state particolarmente significative: i dati utilizzati dal MIT, infatti, non sono stati ritenuti pienamente attendibili e avrebbero richiesto ulteriori accertamenti sulla rappresentatività del campione, sulla trasparenza dei criteri di esclusione e normalizzazione dei dati e sulla possibilità di effettuare controlli indipendenti attraverso fonti statistiche alternative.
Deviazione standard, dati anomali e attendibilità delle rilevazioni
Uno degli aspetti più interessanti della decisione riguarda il metodo utilizzato per individuare ed eliminare gli outlier, cioè i dati considerati anomali rispetto all’andamento generale delle rilevazioni.
Proprio la gestione degli outlier rappresenta uno dei passaggi più delicati dell’intero procedimento, perché l’esclusione di determinati dati può incidere in modo significativo sul risultato finale delle rilevazioni.
Secondo il Consiglio di Stato, non risultava adeguatamente dimostrata la corretta applicazione del metodo della deviazione standard ai fini dell’eliminazione dei dati anomali. Inoltre, il processo di selezione e revisione dei dati non appariva idoneo a garantire una piena affidabilità statistica delle rilevazioni.
In presenza di differenze così marcate tra le varie fonti istituzionali, il Collegio ha ritenuto che il Ministero avrebbe dovuto svolgere controlli più approfonditi e fornire una motivazione più robusta delle scelte compiute.
La decisione del Consiglio di Stato e le conseguenze
L’appello è stato accolto, con annullamento parziale del decreto ministeriale del 4 aprile 2022 limitatamente ai tredici materiali oggetto della controversia, imponendo al MIT di rinnovare l’attività istruttoria e la successiva rilevazione delle variazioni percentuali dei prezzi.
I giudici di Palazzo Spada non hanno infatti ritenuto illegittime le Linee guida ministeriali del 14 gennaio 2022 né hanno messo in discussione la discrezionalità tecnica riconosciuta al Ministero nell’attività di rilevazione dei prezzi. Il problema, secondo il Collegio, riguarda invece l’istruttoria concretamente svolta e la capacità dell’amministrazione di dimostrare l’affidabilità statistica dei dati utilizzati.
La sentenza opera dunque una netta distinzione tra il metodo e la sua applicazione, osservando che la discrezionalità tecnica dell’amministrazione trova un limite nella necessità che le rilevazioni siano fondate su dati attendibili, verificabili e coerenti tra loro.
Il Consiglio di Stato ricorda inoltre che il sistema delle compensazioni è stato introdotto per riequilibrare gli effetti degli aumenti eccezionali dei prezzi nei contratti in corso di esecuzione e non per attribuire alle imprese importi superiori ai costi effettivamente sostenuti. La nuova istruttoria dovrà quindi garantire rilevazioni più affidabili senza alterare la finalità originaria del meccanismo compensativo.
FONTI “LavoriPubblici.it”