La decisione del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Sicilia potrebbe riguardare in prospettiva anche il Ponte sullo Stretto. No spazio alla revisione prezzi
Sono di competenza del giudice ordinario le controversie relative alla richiesta avanzata dal concessionario volta al riequilibrio economico- finanziario della concessione attraverso la revisione del relativo Piano economico finanziario (Pef). Queste controversie non rientrano infatti nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo affermata dal Codice del processo amministrativo in relazione alla materia della revisione prezzi. Ciò in quanto l’ipotesi di giurisdizione esclusiva va riferita alla revisione prezzi nei contratti di appalto e, data la natura eccezionale della relativa previsione, non può essere estesa alla rivisitazione delle condizioni economiche delle concessioni.
Questo il principio affermato dal Consiglio Giustizia amministrativa Sicilia, 22 ottobre 2025, n. 792 con una pronuncia che tocca un tema di grande rilievo come la modifica dei contratti di concessione in relazione a eventi che incidono sull’equilibrio economico–finanziario della concessione stessa. Tema peraltro di grande attualità, seppure in via prospettica, anche in relazione al progetto di realizzazione del Ponte sullo Stretto, considerando la eventualità che durante le fasi di esecuzione e gestione dell’opera si possano presentare circostanze idonee ad alterare l’originario equilibrio economico-finanziario della concessione.
Il fatto
Nell’ambito di una concessione affidata da un ente locale per l’ampliamento e la gestione del cimitero comunale il concessionario rilevava l’insorgere in fase esecutiva di alcune circostanze, impreviste e imprevedibili, che avevano generato un eccezionale incremento dei costi. Tali circostanze erano riconducibili all’anomalo aumento dei costi delle materie prime e al mancato preventivo approfondimento da parte dell’ente locale di alcune problematiche di natura idrogeologica e archeologica.
Sulla base di questi presupposti il concessionario presentava all’ente locale concedente un’istanza volta a ottenere il riequilibrio economico – finanziario della concessione attraverso una revisione del relativo Pef.
L’istanza veniva respinta dall’ente concedente. Contro il provvedimento di diniego il concessionario proponeva ricorso al giudice amministrativo.
Il Tar Sicilia dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il giudice di primo grado la controversia instaurata dal ricorrente riguardava la fase esecutiva del rapporto concessorio. In particolare, tale controversia avrebbe ad oggetto l’accertamento della sussistenza in capo al concessionario di un diritto soggettivo alla rinegoziazione del Pef. Di conseguenza non verrebbe in discussione alcun potere autoritativo di natura pubblicistica dell’ente concedente. La naturale conclusione è che la controversia rientra nella cognizione del giudice ordinario, proprio perché attiene a diritti soggettivi rivendicati dal concessionario nell’ambito di un rapporto paritetico con l’ente concedente. La sentenza di primo grado è stata oggetto di appello da parte del concessionario.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa Sicilia
Il Consiglio di Giustizia amministrativa della Sicilia ha confermato la sentenza del primo giudice, sia pure con un iter argomentativo più articolato.
Nella sua ricostruzione il giudice di secondo grado prende le mosse dall’orientamento consolidato della Corte di Cassazione. Tale orientamento ritiene che l’istanza del concessionario volta a ottenere la revisione del Pef riguardi la fase esecutiva del rapporto concessorio. Come tale, l’eventuale controversia è sottoposta alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sancita dall’articolo 133, comma 1, lettera e) del Codice del processo amministrativo riguarda la materia della revisione prezzi nei contratti di appalto, mentre la norma non fa alcun riferimento alla revisione dell’equilibrio economico–finanziario nelle concessioni.
Questa conclusione non viene modificata dalla circostanza che l’istanza di riequilibrio sia collegata a ritenuti inadempimenti dell’ente concedente. Infatti, anche tali inadempimenti, seppure esistenti, riguardano la fase del rapporto concessorio in cui l’ente concedente agisce non come autorità – quindi esercitando poteri di natura pubblicistica – ma come soggetto privato, nell’ambito di un rapporto paritetico che caratterizza la fase di esecuzione della concessione, sulla base delle previsioni contenute nella convenzione attuativa.
Quanto poi al richiamo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il Consiglio di giustizia della Regione Sicilia ricorda come la stessa è connotata dai caratteri di specialità e eccezionalità rispetto all’ordinario riparto di giurisdizione. Di conseguenza, le norme che ne delimitano l’ambito hanno gli stessi caratteri, e come tali devono essere interpretate in maniera restrittiva, senza possibilità di estensione analogica.
Di conseguenza, la disposizione che prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia della revisione prezzi nei contratti di appalto non può estendersi alla revisione del contratto di concessione determinata dall’esigenza del riequilibrio economico finanziario della stessa. Si tratterebbe infatti di un’applicazione estensiva della norma che per le ragioni sopra evidenziate non è consentita.
Da qui la conclusione secondo cui le eventuali controversie inerenti la richiesta di revisione del contratto di concessione – anche qualora riguardino il riequilibrio economico-finanziario dello stesso – restano di competenza del giudice ordinario.
In aggiunta a questo argomento che appare dirimente il Consiglio di giustizia amministrativa opera poi ulteriori considerazioni in merito alla corretta interpretazione dell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delineata dall’articolo 133 del Codice del processo amministrativo, quale emerge dall’orientamento della Corte di Cassazione.
Secondo tale orientamento tale giurisdizione sussiste solo nel caso in cui la controversia sulla revisione prezzi implichi una valutazione discrezionale di una clausola contrattuale rispetto alla quale l’ente appaltante è chiamato ad esercitare i suoi poteri di natura pubblicistica su un piano autoritativo.
Al contrario, qualora la clausola definisca in maniera puntuale e compiuta un obbligo dell’ente appaltante di procedere alla revisione prezzi senza che residui alcun margine di valutazione discrezionale, lo stesso ente opera su un piano di parità con l’appaltatore, che è titolare di un vero e proprio diritto soggettivo all’adempimento contrattuale. In questo caso, non vi è spazio per la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e riprende vigore l’ordinario riparto di giurisdizione con la conseguente competenza del giudice ordinario in caso di controversia.
Come detto poco sopra, la norma che sancisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi nei contratti di appalto non può comunque trovare applicazione alle concessioni. Tuttavia, i criteri interpretativi di tale norma elaborati dalla giurisprudenza che limitano l’efficacia espansiva della stessa costituiscono un’indiretta conferma della correttezza della soluzione adottata nel caso di specie. E infatti, la clausola invocata dal concessionario prevede una obbligatorietà della revisione, con la conferma della sussistenza di un vero e proprio diritto soggettivo del concessionario con la conseguente competenza del giudice ordinario a pronunciarsi sulle relative controversie.
Revisione e modifica delle concessioni
La pronuncia del Consiglio di Giustizia amministrativa pone il tema delle modifiche della concessione in relazione all’esigenza di un riequilibrio economico-finanziario della stessa.
Per affrontare il tema nella sua impostazione generale, occorre partire da un presupposto fondamentale, che riguarda il connotato tipico dell’istituto concessorio: il rischio operativo deve far capo al concessionario.
I caratteri, i limiti e le modalità di esplicazione di tale rischio trovano espressione nel Pef che si accompagna a ogni singola concessione. Ne consegue che qualunque modifica della concessione che abbia un impatto sull’equilibrio economico-finanziario – dell’iniziativa comporta necessariamente la revisione del Pef. E questa revisione deve avvenire lasciando inalterato l’originario equilibrio, nel senso che non può portare a una diversa configurazione del rischio operativo precedentemente assunto dal concessionario.
In questa logica va inquadrata la disciplina contenuta nell’articolo 192 del Dlgs 36, che riguarda appunto la revisione del contratto di concessione. La norma sottopone tale revisione ad alcune condizioni:
- sia stata resa necessaria da eventi sopravvenuti, straordinari e imprevedibili;
- tali eventi non devono essere imputabili al concessionario;
- gli stessi devono incidere in maniera significativa sull’equilibrio economico-finanziario dell’operazione.
Al di fuori di queste condizioni non è possibile procedere alla revisione della concessione, sull’assunto che gli eventi che non presentano le indicate caratteristiche restano nell’ambito del rischio assunto dal concessionario all’atto dell’affidamento della concessione.
Se invece ricorrono gli eventi con le caratteristiche indicate, il concessionario può richiedere la revisione della concessione ma con un limite ben definito: tale revisione deve essere operata nella misura strettamente necessaria a ricondurre il contratto all’equilibrio economico-finanziario originario alterato dagli eventi stessi, senza incidere sul livello di rischio assunto dal concessionario in sede di affidamento.
Inoltre, a completamento della disciplina, è stabilito che la revisione non può alterare la natura della concessione né introdurre modifiche sostanziali alla stessa che alterino le originarie condizioni di svolgimento della gara.
Il quadro di regole delineato dall’articolo 192 appare quindi sufficientemente chiaro e connotato da una sua coerenza interna.
Tale coerenza appare invece indebolita alla luce di ulteriori regole contenute al precedente articolo 189. Questo articolo disciplina la modifica dei contratti di concessione durante il periodo di esecuzione degli stessi.
Le singole disposizioni dettate riproducono in gran parte quelle che regolano la modifica dei contratti di appalto (articolo 120). Questa sostanziale sovrapposizione appare fuorviante e genera difficoltà applicative. Non tiene infatti conto della diversità esistente tra appalto e concessione, specie sotto il profilo fondamentale più volte richiamato del rischio operativo che deve gravare sul concessionario, che non è in alcun modo equiparabile all’alea tipica del contratto di appalto.
Ne consegue che l’intera disciplina sulla modica dei contratti di concessione contenuta nell’articolo 189 del Dlgs 36 deve essere letta alla luce della necessità che le eventuali modifiche non alterino i caratteri del rischio originariamente assunto dal concessionario.
In questa logica, tanto per fare alcuni esempi, non sembra esservi spazio nella concessione per un meccanismo di revisione prezzi, che pure è richiamato al comma 1, lettera a) dell’articolo 189. Così come non si comprende una modifica finalizzata a introdurre nella concessione lavori o servizi supplementari, non inclusi nella concessione iniziale (comma 1, lettera b).
In definitiva, ogni modifica sostanziale della concessione deve essere comunque valutata in funzione della persistenza del rischio operativo originariamente assunto dal concessionario, che a sua volta è una derivata del Pef. Per cui si deve ritenere che in ultima analisi qualunque modifica sostanziale della concessione non possa che comportare una revisione del Pef, che mantenga comunque inalterato l’originario equilibrio economico-finanziario
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”