Secondo l’Anac l’obbligo di indicare l’importo legato al personale riguarda solo gli appalti e non può essere automaticamente trasposto ai partenariati
L’Autorità Anticorruzione, con il parere di precontenzioso n. 522 del 22 dicembre 2025, depositato il 5 gennaio 2026, ha ritenuto che nelle procedure di affidamento aventi ad oggetto concessioni di servizi, l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza, previsto dall’art. 108, comma 9, del Dlgs n. 36 del 2023 per gli appalti, non trova applicazione automatica, in difetto di un espresso richiamo nella lex specialis di gara, atteso che la disciplina codicistica delle concessioni, di cui agli artt. 182 e seguenti del codice, rimette all’ente concedente la definizione dei criteri di aggiudicazione e dei requisiti minimi dell’offerta, senza prevedere un rinvio specifico alle disposizioni sul costo del lavoro proprie degli appalti. In tale contesto, l’omessa indicazione dei costi del lavoro non può determinare l’esclusione dell’operatore economico, qualora l’obbligo non sia stato esplicitamente previsto dall’ente concedente negli atti di gara,
Il caso sottoposto all’Anac
La deliberazione dell’Anac consegue ad un’istanza di precontenzioso concernente una procedura per l’affidamento in concessione di un servizio di ristorazione da parte di un istituto scolastico, caratterizzata da un valore economico contenuto. Tra le diverse censure sollevate, merita attenzione quella riguardante la mancata esclusione dell’operatore risultato aggiudicatario per non avere indicato, nell’offerta economica, i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza.
Secondo la propsettazione dell’operatore, l’art. 108, comma 9, del Dlgs n. 36 del 2023 che prevede l’obbligo di indicazione nell’offerta economica, a pena di esclusione, dei costi della manodopera e di quelli della sicurezza, avrebbe natura imperativa e, come tale, sarebbe destinato a integrare automaticamente la disciplina di gara delle concessioni, anche in assenza di un’espressa previsione nella lex specialis. Ne deriverebbe l’obbligo per l’ente concedente di disporre l’esclusione dell’offerta priva di tali indicazioni, in quanto non conforme a una prescrizione legale inderogabile posta a tutela di interessi di rilievo pubblicistico, tra i quali viene tradizionalmente annoverata la salvaguardia delle condizioni di lavoro.
La questione sottoposta all’Autorità si colloca, dunque, nel dibattito interpretativo relativo ai rapporti tra la disciplina degli appalti e quella delle concessioni nel nuovo codice e, in particolare, alla possibilità di estendere alle seconde obblighi e vincoli espressamente previsti per i primi, in assenza di un rinvio normativo esplicito o implicito.
La decisione dell’Anac
L’Autorità ha ritenuto infondata la censura, muovendo da una ricostruzione rigorosamente testuale della disciplina codicistica. Il ragionamento si fonda, in primo luogo, sulla constatazione che la lex specialis di gara non prevedeva l’obbligo di indicare i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza aziendale, né comminava alcuna sanzione espulsiva in caso di omissione. In secondo luogo, e soprattutto, l’Anac ha valorizzato la peculiarità del regime giuridico delle concessioni, osservando come gli artt. 182 e seguenti del codice non contengano alcun rinvio alle disposizioni dettate in materia di appalti per quanto concerne i criteri di aggiudicazione e il contenuto dell’offerta economica.
In tale prospettiva, l’art. 183 attribuisce all’ente concedente un’ampia discrezionalità nella definizione delle regole di gara, purché siano rispettati i requisiti minimi di partecipazione e le cause di esclusione espressamente previste dagli artt. 94 e 95. L’obbligo di indicazione del costo del lavoro, previsto dall’art. 108, comma 9, è, invece, collocato nella parte del codice dedicata agli appalti e, secondo l’Autorità, non può essere automaticamente trasposto nell’ambito delle concessioni.
A sostegno di tale conclusione, la deliberazione richiama recenti orientamenti giurisprudenziali, peraltro conformi a quelli formatisi sotto il vigore del precedente codice, che escludono l’applicabilità diretta alle concessioni delle regole proprie degli appalti, in assenza di un espresso rinvio normativo. L’Anac sottolinea, inoltre, che la scelta dell’ente concedente di non richiedere l’indicazione dei costi della manodopera rientra nella discrezionalità riconosciutagli dal legislatore e non appare, di per sé, irragionevole o contraria alla disciplina di settore.
Ne consegue che l’omessa indicazione dei costi del lavoro non può essere qualificata come violazione di una norma imperativa applicabile al caso di specie, né può determinare l’esclusione dell’operatore economico, pena l’introduzione surrettizia di un obbligo non previsto né dalla legge né dagli atti di gara.
Considerazioni conclusive
La posizione assunta dall’Anac si presenta, sotto il profilo strettamente giuridico, difficilmente contestabile. Essa si fonda su un’interpretazione aderente al dato testuale del codice e coerente con l’impostazione che distingue in modo netto la disciplina degli appalti da quella delle concessioni, riconoscendo a queste ultime un’accentuata flessibilità regolatoria. Tale lettura trova, inoltre, conforto in un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, che valorizza l’autonomia strutturale delle concessioni e la discrezionalità dell’ente concedente nella definizione delle regole di gara.
Tuttavia, proprio questa solidità argomentativa sul piano letterale e sistematico mette in luce una contraddittorietà dell’attuale assetto normativo. Da un lato, il legislatore e le autorità di settore non mancano di ribadire che la tutela dei lavoratori costituisce un punto qualificante e irrinunciabile del nuovo codice, come emerge da numerose disposizioni che mirano a garantire il rispetto dei minimi salariali, la sicurezza sul lavoro e la sostenibilità sociale degli affidamenti pubblici. Dall’altro lato, l’interpretazione accolta nel parere in commento conduce a ritenere che, in un settore tutt’altro che marginale quale quello delle concessioni di servizi, l’indicazione dei costi della manodopera possa essere integralmente rimessa alla scelta discrezionale dell’ente concedente.
Ne deriva un quadro nel quale la tutela del lavoro, pur solennemente proclamata come principio cardine, rischia di assumere una portata variabile e disomogenea, dipendente dalle opzioni regolatorie delle singole amministrazioni. In particolare, l’assenza di un obbligo legale generalizzato di indicazione dei costi del lavoro nelle concessioni può tradursi in una più difficoltosa verificabilità del rispetto delle condizioni minime di tutela dei lavoratori, soprattutto in settori caratterizzati da un elevato impiego di manodopera e da margini economici ridotti.
La contraddizione non risiede tanto nella decisione dell’Anac in sé, quanto nella scelta legislativa di non estendere espressamente alle concessioni un presidio che, negli appalti, è considerato essenziale per prevenire fenomeni di compressione del costo del lavoro. Se è vero che le concessioni presentano peculiarità strutturali che giustificano un diverso regime, è altrettanto vero che la centralità del lavoro come valore protetto dell’ordinamento dovrebbe indurre a interrogarsi sull’opportunità di mantenere tale asimmetria regolatoria.
In questa prospettiva, il parere in esame rappresenta un esempio emblematico di come l’adesione rigorosa al dato normativo possa condurre a esiti che, pur corretti sul piano formale, appaiono in frizione con gli obiettivi di politica sociale dichiarati dal legislatore. La tutela dei lavoratori, più volte evocata come asse portante della riforma dei contratti pubblici, rischia di rimanere affidata a strumenti indiretti o eventuali, anziché a obblighi puntuali e uniformi.
Si tratta di una criticità che difficilmente può essere superata in via interpretativa, senza forzare il testo della legge; essa chiama piuttosto in causa la coerenza complessiva del codice. Nel sistema attuale, la tutela dei lavoratori, ampiamente assicurata dalle disposizioni del codice relative agli appalti, si rivela carente nel caso la pubblica amministrazione decida di utilizzare lo strumento della concessione, in luogo dell’appalto.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”