In un appalto integrato con fondi Pnrr l’Autorità ha rilevato due violazioni al codice appalti (requisito economico-finanziario più alto del dovuto e assenza di Pfte a base di gara) e la richiesta di una certificazione aggiuntiva rispetto all’attestazione Soa
L’Autorità nazionale anticorruzione, con la delibera n.463 del 26 novembre 2025, assunta nell’esercizio del potere di vigilanza, afferma due principi di portata generale nel sistema dei contratti pubblici. In primo luogo, ribadisce il divieto per le stazioni appaltanti di introdurre, nella lex specialis di gara, requisiti speciali di partecipazione più onerosi o più restrittivi rispetto a quelli tassativamente previsti dall’ordinamento, in quanto tali idonei a comprimere ingiustificatamente la concorrenza e a violare il principio di tassatività dei requisiti. In secondo luogo, chiarisce che anche nell’ambito di procedure finalizzate alla conclusione di accordi quadro, e segnatamente di accordi quadro con unico operatore economico aventi ad oggetto appalti integrati, la gara deve necessariamente essere fondata su un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato, quale presupposto indefettibile per la formulazione di offerte consapevoli e per il rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza. L’Autorità ha esercitato i propri poteri di vigilanza mediante l’adozione di un parere motivato ai sensi dell’articolo 220, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023, disposizione che le attribuisce il potere di impugnare atti delle stazioni appaltanti nei casi di gravi violazioni del codice.
Il caso
La fattispecie esaminata dall’ Anac, a seguito di una segnalazione, riguarda una procedura aperta, finanziata con fondi Pnrr, per la conclusione di un accordo quadro triennale per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori di realizzazione di un hub di ricarica per autobus elettrici. L’istruttoria condotta dall’Autorità ha rilevato due violazioni sostanziali del codice dei contratti: la previsione, nel disciplinare di gara, di un requisito economico-finanziario per i professionisti incaricati della progettazione esecutiva, consistente in un fatturato globale pari al doppio dell’importo stimato dei servizi di progettazione, in evidente contrasto con l’art. 40, comma 1-bis, dell’Allegato II.12 al codice; l’assenza di un progetto di fattibilità tecnico-economica posto a base di gara, nonostante l’affidamento fosse strutturato come appalto integrato, seppure veicolato mediante lo strumento dell’accordo quadro.
Accanto alle due violazioni principali relative ai requisiti economico-finanziari dei professionisti e all’assenza del progetto di fattibilità tecnico-economica, l’istruttoria condotta dall’Autorità ha fatto emergere un ulteriore profilo di criticità concernente la richiesta, tra i requisiti di partecipazione, del possesso della certificazione del sistema di qualità aziendale Uni Cei Iso 9000, in corso di validità, in aggiunta all’attestazione Soa. Tale previsione è stata oggetto di specifica attenzione da parte dell’ Anac, la quale, pur non riconducendola formalmente all’alveo delle gravi violazioni legittimanti l’esercizio del potere di cui all’art. 220, comma 3 del codice, l’ha comunque esaminata in un’ottica di vigilanza collaborativa e di indirizzo interpretativo per le future procedure. La questione attiene al rapporto tra attestazione Soa e ulteriori requisiti di qualificazione. L’ Anac richiama implicitamente il principio di autosufficienza dell’attestazione Soa, quale strumento che, per espressa previsione normativa, certifica in modo unitario e completo il possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa dell’operatore. In tale prospettiva, la richiesta di una ulteriore certificazione di qualità come condizione autonoma di partecipazione rischia di tradursi in un aggravamento non consentito, in contrasto con il principio di tassatività dei requisiti e con la ratio stessa del sistema di qualificazione.
Le conclusioni dell’Autorità
Le conclusioni cui perviene l’ Anac si articolano in una duplice declaratoria di illegittimità, entrambe ricondotte alla categoria delle gravi violazioni consistenti nell’introduzione di clausole o condizioni ingiustificatamente restrittive della concorrenza. Con riferimento al primo profilo, l’Autorità afferma l’illegittimità della clausola del disciplinare che impone ai professionisti un fatturato globale pari a due volte l’importo dei servizi di progettazione. Tale previsione viene considerata illegittima, poiché eccede il limite massimo stabilito dall’art. 40, comma 1-bis, dell’Allegato II.12, il quale consente, in alternativa alla copertura assicurativa, la richiesta di un fatturato globale non superiore al valore stimato dell’appalto. Nel caso dell’appalto integrato, tale valore non può che essere riferito alla componente di progettazione, che mantiene una propria autonomia economica rispetto all’esecuzione dei lavori. La scelta della stazione appaltante di raddoppiare tale importo viene pertanto ritenuta lesiva del principio di tassatività dei requisiti e idonea a restringere irragionevolmente la platea dei potenziali concorrenti.
Quanto al secondo profilo, l’Anac ribadisce che l’art. 44 del d.lgs. n. 36 del 2023 impone, come presupposto necessario dell’appalto integrato, la predisposizione e l’approvazione di un progetto di fattibilità tecnico-economica prima dell’avvio della procedura di gara. L’assenza del Pfte, lungi dall’essere giustificata dalla natura di accordo quadro dell’affidamento, si pone in diretto contrasto con la disciplina codicistica e con i principi generali in materia di progettazione. Secondo l’Autorità, la mancanza di un progetto a base di gara compromette la possibilità di formulare offerte consapevoli, poiché gli operatori economici sono chiamati a esprimere ribassi percentuali su prestazioni e lavorazioni non ancora adeguatamente definite. Significativa è l’affermazione secondo cui l’accordo quadro, specie se concluso con un unico operatore, presuppone la completa e puntuale definizione delle condizioni essenziali dell’affidamento. In assenza di tale definizione, e a maggior ragione in assenza del Pfte, non è consentito ricorrere allo schema dell’accordo quadro senza riapertura del confronto competitivo (quindi con più operatori). Da ciò discende l’invito rivolto alla stazione appaltante ad annullare in autotutela tutti gli atti di gara e a rieditare la procedura nel rispetto delle indicazioni fornite.
Nelle proprie conclusioni, l’Anac dedica uno specifico passaggio anche alla previsione del disciplinare relativa alla certificazione Uni Cei Iso 9000, qualificandola come una criticità meritevole di segnalazione alla stazione appaltante, sebbene non immediatamente riconducibile alla fattispecie di grave violazione di cui al Regolamento sull’esercizio dei poteri ex art. 220. L’Autorità osserva come la richiesta di tale certificazione, in aggiunta al possesso dell’attestazione Soa, appaia eccedente rispetto al quadro normativo delineato dagli articoli 100 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall’Allegato II.12. In particolare, viene valorizzata la disposizione secondo cui il possesso di una attestazione Soa in categorie e classifiche adeguate costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dei requisiti di partecipazione alle procedure di affidamento di lavori pubblici. La Soa, infatti, presuppone già, nel procedimento di rilascio, la verifica della sussistenza di un sistema di qualità aziendale conforme agli standard normativi, ove richiesto dalla disciplina di settore.
Ne discende che l’imposizione di una certificazione Uni Cei Iso 9000 come requisito autonomo di partecipazione finisce per duplicare controlli già effettuati in sede di qualificazione, con un effetto di ingiustificato aggravamento a carico degli operatori economici. Pur non qualificando espressamente tale previsione come lesiva della concorrenza al pari delle altre violazioni riscontrate, l’Anac ne sottolinea l’incompatibilità con l’impianto sistematico del Codice, fondato sull’esigenza di semplificazione e sulla centralità del sistema unico di qualificazione. In conclusione, l’Autorità invita la stazione appaltante, in sede di riedizione della gara e per il futuro, a rivalutare complessivamente la documentazione di gara, eliminando requisiti ridondanti o non strettamente necessari.
Considerazioni conclusive
La delibera dell’ Anac presidia, con particolare rigore, il rispetto dei principi di concorrenza e proporzionalità nella predisposizione della lex specialis. Essa censura la tendenza, talvolta riscontrabile nella prassi, a utilizzare la leva dei requisiti di partecipazione e della flessibilità procedurale per finalità di semplificazione o di accelerazione della spesa. Sotto il primo profilo, il divieto di introdurre requisiti speciali più onerosi rispetto a quelli di legge emerge come corollario diretto del principio di tassatività sancito dall’art. 100 del Codice e, più in generale, del favor partecipationis. La delibera chiarisce che la discrezionalità amministrativa nella definizione dei requisiti incontra un limite invalicabile nella disciplina normativa, la quale non tollera aggravamenti ingiustificati, neppure quando essi siano motivati da esigenze organizzative o da valutazioni di opportunità della stazione appaltante. Sotto il secondo profilo, la necessità del Pfte quale base della gara per l’appalto integrato viene riaffermata come presidio essenziale della qualità della progettazione e della trasparenza del confronto concorrenziale. La scelta di bandire una gara, ancorché finalizzata all’affidamento di un accordo quadro, in assenza di un progetto di fattibilità, non solo altera l’equilibrio contrattuale, ma finisce per trasferire sugli operatori economici un rischio improprio, legato all’indeterminatezza dell’oggetto dell’affidamento.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”