Tar Lazio: decisione solo al termine di una verifica dell’anomalia
Il tema della ribassabilità dei costi della manodopera, con le conseguenti implicazioni sulla verifica dell’anomalia dell’offerta, continua ad alimentare il contenzioso nelle procedure di gara per l’affidamento di contratti pubblici. Il Tar Lazio, Sezione V-ter, pronunciandosi sul ricorso di un operatore economico, con la sentenza 2 febbraio 2026, n. 1954, ribadisce che l’applicazione di un ribasso ai costi della manodopera non determina di per sé l’automatica esclusione dell’operatore economico dalla procedura di gara, ma comporta l’assoggettamento dell’offerta al subprocedimento di verifica dell’anomalia. In tale sede grava sull’operatore l’onere di dimostrare che il ribasso praticato trova giustificazione in una più efficiente organizzazione aziendale e che, in ogni caso, sono rispettati i minimi salariali previsti dalla contrattazione collettiva e dalla normativa di settore. La valutazione della congruità dei costi della manodopera rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo esclusivamente entro i limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti. Tuttavia, qualora la verifica dell’anomalia si concluda con esito sfavorevole per l’offerente, è «necessaria una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni presentate dall’operatore economico, a causa dell’immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura».
Il caso
La controversia riguarda una procedura ad evidenza pubblica avente ad oggetto un accordo quadro pluriennale per l’affidamento di servizi e lavori riconducibili ad attività a elevata intensità di manodopera. La lex specialis prevedeva l’aggiudicazione a più operatori economici, con assegnazione di distinti ambiti territoriali, secondo un meccanismo di scorrimento in caso di esclusione di uno dei primi classificati.
Uno degli operatori partecipanti aveva presentato un’offerta con un significativo ribasso percentuale sull’importo posto a base di gara e indicato costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante nei documenti di gara. In ragione di tali elementi, l’offerta veniva sottoposta a verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 del codice. Nel corso del subprocedimento l’operatore economico forniva articolate giustificazioni, sostenendo che la riduzione dei costi era il risultato di una più efficiente organizzazione aziendale, di economie di scala e di una razionalizzazione delle modalità operative, nel pieno rispetto dei minimi retributivi e contributivi.
All’esito della verifica, la stazione appaltante dichiarava l’offerta anomala e disponeva l’esclusione dell’operatore economico dalla procedura, fondando la decisione sull’asserita incongruità dell’incidenza percentuale dei costi della manodopera rispetto all’importo complessivo dell’appalto e sulla ritenuta insostenibilità economica dell’offerta nel suo complesso. Avverso tale provvedimento, l’operatore escluso ricorreva, deducendo, tra l’altro, la violazione della disciplina codicistica in materia di costi della manodopera e di verifica dell’anomalia, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione.
La decisione
Il giudice amministrativo, dopo aver respinto le eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti, affronta il merito della controversia. In particolare, il Collegio valorizza il combinato disposto degli artt. 41, 108 e 110 del codice, dai quali si ricava il principio della cosiddetta ribassabilità temperata dei costi della manodopera. Secondo tale impostazione, che può ormai ritenersi consolidata, il costo della manodopera indicato nei documenti di gara non costituisce un limite inderogabile e immodificabile, ma un parametro di riferimento che può essere oggetto di ribasso, purché ciò non si traduca nella violazione dei minimi salariali e sia adeguatamente giustificato.
Il Tar ribadisce che la riduzione dei costi della manodopera non può essere sanzionata con l’esclusione automatica dell’operatore, ma deve essere scrutinata nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’anomalia, nel quale l’amministrazione è chiamata a valutare la complessiva attendibilità e sostenibilità dell’offerta. In tale contesto, l’operatore economico è gravato dall’onere di dimostrare che il ribasso deriva da fattori organizzativi virtuosi, quali una diversa articolazione dei turni di lavoro, l’impiego di tecnologie più efficienti, una migliore allocazione delle risorse umane o altre soluzioni gestionali idonee a ridurre i costi senza comprimere i diritti dei lavoratori.
Il Collegio si sofferma poi sul tema, centrale nel caso di specie, della discrezionalità tecnica che connota il giudizio di anomalia. Richiamando un orientamento giurisprudenziale costante, il Tar afferma che la valutazione di congruità dell’offerta, e in particolare dei costi della manodopera, costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sottratta al sindacato di merito del giudice amministrativo. Quest’ultimo può intervenire solo nei casi in cui la valutazione sia manifestamente illogica, irragionevole, arbitraria, contraddittoria o fondata su un travisamento dei fatti. Al giudice è invece preclusa la possibilità di sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle dell’amministrazione, anche mediante il ricorso a consulenze tecniche d’ufficio.
Tuttavia, la sentenza chiarisce che l’ampiezza della discrezionalità tecnica non esonera la stazione appaltante dall’obbligo di motivare adeguatamente le proprie determinazioni, soprattutto quando esse si risolvano in un provvedimento di esclusione. Nel caso di verifica dell’anomalia con esito negativo, la motivazione deve essere particolarmente rigorosa, analitica e puntuale, dovendo dare conto in modo chiaro e specifico delle ragioni per le quali le giustificazioni addotte dall’operatore economico sono state ritenute inattendibili o insufficienti.
Applicando tali principi al caso concreto, il Tar rileva come il provvedimento di esclusione impugnato sia affetto da un evidente difetto di motivazione e di istruttoria. In particolare, il giudice osserva che la stazione appaltante si è limitata a richiamare dati percentuali relativi all’incidenza del costo della manodopera sull’importo complessivo dell’appalto, senza spiegare perché tali dati, di per sé, dovessero condurre a un giudizio di incongruità. Parimenti apodittica viene considerata l’affermazione secondo cui la riduzione dei costi non sarebbe giustificata da una più efficiente organizzazione aziendale, non essendo rinvenibile nel provvedimento alcun effettivo confronto con le giustificazioni dettagliate fornite dall’operatore economico nel corso del contraddittorio procedimentale.
Analogo difetto argomentativo viene ravvisato con riferimento al rilievo concernente la presunta antieconomicità complessiva dell’offerta. Anche sotto tale profilo, l’Amministrazione non ha chiarito le ragioni concrete per cui l’offerta sarebbe stata insostenibile, né ha illustrato il percorso logico-valutativo seguito per giungere a tale conclusione. Ne discende, secondo il Tar, l’illegittimità del giudizio di anomalia e il conseguente annullamento del provvedimento di esclusione, fermo rimanendo il potere dell’Amministrazione di ripetere la valutazione nel rispetto dei principi enunciati.
Considerazioni conclusive
La pronuncia del Tar Lazio ricompone le esigenze di tutela del lavoro e quelle di concorrenza. Il principio della ribassabilità temperata dei costi della manodopera rappresenta un punto di equilibrio tra l’esigenza di evitare fenomeni di dumping salariale e la necessità di non comprimere indebitamente la libertà imprenditoriale e la competizione tra operatori economici.
La sentenza sembra voler contenere l’ampia discrezionalità tecnica tradizionalmente riconosciuta alle stazioni appaltanti in materia di verifica dell’anomalia dell’offerta. Il Collegio, infatti, sottolinea l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione in caso di esito sfavorevole della verifica dell’anomalia. L’immediata lesività del provvedimento di esclusione impone, infatti, ad avviso del Tar, un livello di motivazione elevato, capace di rendere intellegibili le ragioni della decisione e di consentire un effettivo controllo giurisdizionale nei limiti propri del sindacato di legittimità. In assenza di una motivazione approfondita, il rischio è quello di trasformare la discrezionalità tecnica in un potere sostanzialmente insindacabile, in contrasto con i principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”