Il TAR Lombardia chiarisce come deve essere svolto il giudizio di equivalenza previsto dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023: la verifica non può limitarsi alle retribuzioni tabellari, ma deve considerare il trattamento economico e normativo nel suo complesso, includendo anche gli effetti della contrattazione integrativa e territoriale.
L’equivalenza tra contratti collettivi prevista dall’ art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) può essere verificata confrontando esclusivamente i minimi tabellari? Oppure la stazione appaltante deve considerare anche le componenti della retribuzione derivanti dalla contrattazione integrativa e territoriale?
E ancora, fino a che punto il giudizio di equivalenza può essere sindacato dal giudice amministrativo quando la stazione appaltante ha ritenuto adeguatamente motivate le ragioni dell’operatore economico?
Sono questi gli interrogativi affrontati dal TAR Lombardia, sez. Milano, che con la sentenza n. 3520 del 3 luglio 2026 ha esaminato uno dei profili più delicati della disciplina introdotta dall’art. 11 del Codice dei contratti pubblici, chiarendo come debba essere svolta la verifica di equivalenza tra il contratto collettivo indicato nella documentazione di gara e quello diverso applicato dall’operatore economico.
Secondo il Collegio, infatti, la verifica dell’equivalenza non può essere ridotta a un mero raffronto delle retribuzioni tabellari, ma richiede una valutazione complessiva del trattamento economico e normativo riconosciuto ai lavoratori, nella quale assumono rilievo anche gli istituti previsti dalla contrattazione integrativa e territoriale.
Verifica di equivalenza del CCNL: qual è il vero criterio di confronto?
Nel caso esaminato, l’operatore economico risultato aggiudicatario aveva dichiarato di applicare, per il personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto, il CCNL Commercio e il CCNL Edilizia in luogo del CCNL Metalmeccanici indicato nella documentazione di gara, corredando tale scelta con la dichiarazione di equivalenza prevista dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023.
La stazione appaltante aveva ritenuto adeguatamente motivata tale dichiarazione e aveva quindi ammesso l’offerta, mentre la ricorrente ha contestato proprio questo giudizio, sostenendo che i contratti collettivi applicati dall’aggiudicataria non assicurassero un livello di tutela equivalente sotto il profilo economico e normativo.
La questione, tuttavia, andava ben oltre il caso in sé. La possibilità riconosciuta agli operatori economici di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato nella legge di gara rappresenta infatti uno degli aspetti più innovativi introdotti dal nuovo Codice dei contratti pubblici, ma pone inevitabilmente il problema di individuare il corretto metodo con cui verificare l’effettiva equivalenza delle tutele garantite ai lavoratori.
Proprio su questo profilo il Collegio ha concentrato la propria attenzione, ricostruendo il significato e la portata del giudizio di equivalenza previsto dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 e specificando quali elementi devono essere realmente confrontati per stabilire se due contratti collettivi possano essere considerati equivalenti.
Art. 11 del Codice Appalti: come deve essere svolto il giudizio di equivalenza del CCNL
Il TAR ha ricostruito il quadro normativo di riferimento richiamando non solo l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, ma anche il Bando tipo ANAC n. 1/2023, la relativa relazione illustrativa, la Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n. 2 del 28 luglio 2020 e i criteri successivamente recepiti nell’ Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici.
Da questo insieme di fonti la sentenza ha ricavato il principio secondo il quale il giudizio di equivalenza non può essere risolto attraverso un confronto meccanico tra due contratti collettivi, ma richiede una valutazione unitaria delle tutele economiche e normative assicurate ai lavoratori.
A tale conclusione il Collegio è giunto partendo dalla stessa formulazione dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, che consente agli operatori economici di applicare un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, demandando però a quest’ultima il compito di verificarne l’effettiva equivalenza secondo il procedimento richiamato dall’art. 110 del Codice. Analogamente alla verifica di anomalia dell’offerta, anche il giudizio di equivalenza costituisce un apprezzamento tecnico-discrezionale, rispetto al quale il sindacato del giudice amministrativo resta limitato alla verifica della correttezza dell’istruttoria e della ragionevolezza della valutazione compiuta dall’amministrazione.
Nella motivazione assume inoltre particolare rilievo la relazione illustrativa del Bando tipo ANAC n. 1/2023, secondo cui l’equivalenza deve essere verificata considerando congiuntamente le tutele economiche e quelle normative. Sotto il profilo economico, il parametro di riferimento è rappresentato dalla retribuzione globale annua, nella quale confluiscono non soltanto la retribuzione tabellare e le mensilità aggiuntive, ma anche le ulteriori componenti fisse previste dal contratto collettivo. Si tratta di criteri che, come hanno evidenziato i giudici, sono stati successivamente recepiti nell’Allegato I.01 introdotto dal D.Lgs. n. 209/2024.
Perché il TAR ha bocciato il metodo seguito nella verifica di equivalenza
Considerata la complessità della questione, nel corso del giudizio il TAR aveva disposto una verificazione, finalizzata a valutare se il giudizio di equivalenza espresso dalla stazione appaltante fosse stato formulato nel rispetto dei criteri ricavabili dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 e dagli atti interpretativi richiamati nella stessa ordinanza istruttoria.
La relazione tecnica era però giunta a conclusioni opposte rispetto a quelle dell’amministrazione, ritenendo che i contratti collettivi applicati dall’aggiudicataria assicurassero un trattamento economico e normativo complessivamente deteriore e che, pertanto, non potesse ritenersi soddisfatto il requisito dell’equivalenza previsto dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023.
Il Collegio non ha condiviso tale ricostruzione. Nella motivazione ha infatti chiarito che il principale profilo di criticità non riguardava tanto l’esito cui era giunto il verificatore, quanto il metodo seguito per pervenire a tale conclusione, ritenuto non coerente con i criteri elaborati dalla disciplina di settore e richiamati nella prima parte della sentenza.
Verifica di equivalenza del CCNL: perché conta anche la contrattazione territoriale
Nel dettaglio, il TAR ha osservato che il verificatore aveva fondato il confronto sulle retribuzioni minime mensili previste dai diversi contratti collettivi, senza procedere alla ricostruzione della retribuzione globale annua e senza considerare tutte le componenti fisse della retribuzione. Un’impostazione che, secondo i giudici, non rispetta i criteri indicati dalla relazione illustrativa del Bando tipo ANAC n. 1/2023 e successivamente recepiti dal legislatore nell’Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici.
Secondo il tribunale, il punto non è verificare se le singole voci retributive coincidano perfettamente, ma accertare quale sia il trattamento economico effettivamente riconosciuto ai lavoratori. La contrattazione integrativa e territoriale, quindi, non può essere considerata un elemento marginale della comparazione, poiché concorre alla determinazione della retribuzione complessiva e, di conseguenza, del livello di tutela garantito dal contratto collettivo.
Da questa ricostruzione il Collegio ha ricavato che il giudizio di equivalenza previsto dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 non può essere fondato sul solo raffronto dei minimi tabellari, ma deve prendere in considerazione il trattamento economico nel suo complesso, includendo anche gli effetti della contrattazione integrativa e territoriale quando incidono sulla retribuzione riconosciuta ai lavoratori.
Equivalenza del CCNL: anche le tutele normative devono essere valutate nel loro complesso
Se sul piano economico la sentenza ha escluso che il giudizio di equivalenza possa limitarsi al confronto delle retribuzioni tabellari, lo stesso criterio è stato applicato anche alle tutele normative.
La verificazione aveva infatti ritenuto che la presenza di differenze tra i contratti collettivi fosse sufficiente a escluderne l’equivalenza. Il Collegio ha invece chiarito che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n. 2 del 28 luglio 2020 non impone affatto di escludere automaticamente l’equivalenza quando emergano differenze tra i diversi istituti contrattuali. Il riferimento alla presenza di almeno due scostamenti costituisce soltanto un indice di valutazione, che deve essere inserito all’interno di un giudizio più ampio sul livello di tutela complessivamente garantito ai lavoratori.
Per questo motivo, secondo il Collegio, non è sufficiente limitarsi a contare le differenze tra due contratti collettivi, ma occorre valutarne il contenuto e la reale incidenza. Due discipline possono infatti presentare istituti formalmente diversi senza che ciò determini necessariamente una riduzione delle tutele riconosciute ai lavoratori.
Perché il giudizio di equivalenza della stazione appaltante è stato ritenuto legittimo
Una volta esclusa la correttezza del metodo seguito nella verificazione, il Collegio ha esaminato l’istruttoria svolta dalla stazione appaltante, riscontrando che il giudizio espresso dall’amministrazione fosse coerente con il metodo delineato dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 e dagli atti interpretativi richiamati nel corso della motivazione.
In particolare, il RUP aveva richiesto all’aggiudicataria di motivare la dichiarazione di equivalenza e aveva successivamente verificato la documentazione prodotta, prendendo in considerazione sia il trattamento economico sia quello normativo garantiti dai contratti collettivi applicati.
Una volta considerate anche le componenti della retribuzione derivanti dalla contrattazione territoriale e valutate nel loro complesso le tutele normative, il giudizio di equivalenza non presentava quindi profili di illogicità o irragionevolezza.
Il ricorso è stato respinto, confermando la correttezza e la piena legittimità del giudizio di equivalenza che, come ha spiegato il TAR, non può essere fondato sul solo confronto delle retribuzioni tabellari, ma deve prendere in considerazione il trattamento economico e normativo nel suo complesso, includendo anche gli effetti della contrattazione integrativa e territoriale quando incidono sulla retribuzione riconosciuta ai lavoratori.
FONTI “LavoriPubblici.it”