Bussola per i Rup alle prese con sconti anche del 100% sugli accessori nelle gare per servizi di ingegneria. La valutazione deve riguardare solo la voce scontata non l’intero corrispettivo
Una nuova pronuncia del Tar Lazio, Sez. III quater, 14 novembre 2024, n. 20274 interviene sulla complessa e dibattuta questione relativa all’applicazione della normativa sull’equo compenso ai contratti pubblici. Con la richiamata pronuncia il giudice amministrativo – allineandosi ad alcune precedenti sentenze del Tar Sicilia, Sez. II, 8 ottobre 2024, n. 3719 e Tar Calabria, 25 luglio 2024, n. 483 e 24 ottobre 2024, n. 632 – ha ritenuto che in una gara avente ad oggetto servizi di architettura e ingegneria in cui l’ente appaltante aveva previsto la possibilità di ribassare non l’intero importo a base di gara ma esclusivamente le spese e gli oneri accessori, fosse accettabile un’offerta che recava un ribasso pari al 100%.
Senza voler tornare sulla validità della scelta operata dall’ente appaltante e sulle contraddizioni e inconvenienti cui la stessa dà luogo, è opportuno invece concentrarsi sulle azioni che lo stesso ente appaltante deve intraprendere a fronte di un’offerta che contenga un ribasso molto elevato per la componente spese e oneri accessori o addirittura – come nei casi esaminati dai giudici amministrativi – un azzeramento totale del corrispettivo relativo a tale componente.
Alcune indicazioni al riguardo si possono peraltro ricavare dalla stessa sentenza del Tar Calabria 483/2024, in molti passaggi richiamata dal Tar Lazio.
Corrispettivo, compenso, spese e oneri accessori
Per comprendere i termini della questione occorre partire da una sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento relativamente alle modalità di determinazione dei corrispettivi da riconoscere per lo svolgimento dei servizi di ingegneria. La norma primaria di riferimento è l’articolo 41, comma 15 del Dlgs 36/2023 che rinvia, ai fini della determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara, all’Allegato I.13. Quest’ultimo a sua volta utilizza quali parametri di riferimento quelle definiti dal Decreto ministeriale 17 giugno 2016.
L’articolo 1, comma 2 di tale Decreto stabilisce che il corrispettivo è costituito da due elementi: compenso in senso proprio e spese e oneri accessori. Mentre il compenso viene definito sulla base di una serie di parametri e in relazione alle diverse categorie di opere, le spese e gli oneri accessori sono determinati in via forfettaria. Secondo quanto stabilito dall’articolo 5, l’importo delle spese e degli oneri accessori è stabilito secondo la seguente tripartizione per fasce di importo: per opere di importo fino a euro 1.000.000,00 è determinato in misura non superiore al 25 % del compenso; per opere di importo pari o superiore a euro 25.000.000,00 è determinato in misura non superiore al 10 % del compenso; per opere di importo intermedio in misura non superiore alla percentuale determinata per interpolazione lineare.
In sostanza, l’incidenza percentuale delle spese e oneri accessori è più elevata per le opere di importo minore, mentre decresce in maniera esponenziale al crescere dell’importo delle opere, fino a un tetto minimo (10% per opere di importo superiore a 25 milioni).
Tuttavia in termini assoluti, la componente spese e oneri accessori ha un rilievo comunque molto significativo anche per le opere di importo più elevato. Tanto per esemplificare:
a) in un affidamento relativo a opere pari a 1.000.000 di euro, assumendo il compenso per i servizi di progettazione pari a 100.000 euro, le spese e oneri accessori saranno pari a 25.000 euro;
b) in un affidamento relativo a opere pari a 25.000.000 di euro, assumendo il compenso per i servizi di progettazione pari a 1.000.000 euro, le spese e oneri accessori saranno pari a 100.000 euro.
Il ribasso sulle spese e oneri accessori
In questo contesto normativo si inserisce la questione del ribasso nei casi in cui la stazione appaltante intenda consentirlo solo sulla componente spese e oneri accessori. In particolare, il tema che si pone è quale comportamento debba adottare l’ente appaltante a fronte di ribassi molto consistenti o addirittura pari al 100% dell’importo riferito a tale componente.
Le pronunce che si sono occupate di questa fattispecie e in particolare il Tar Calabria sopra richiamato offrono interessanti indicazioni sul punto.
Si legge infatti nella sentenza del giudice amministrativo che il concorrente che scegliesse di formulare un ribasso anche elevato sulla componente spese e oneri accessori potrà avvantaggiarsi di questa scelta in sede di confronto competitivo, «fermo restando il dovere dell’Amministrazione di sottoporre a controllo di anomalia quelle offerte non serie o che, per la consistenza del ribasso offerto su componenti accessorie del prezzo, potranno apparire in buona sostanza abusive, ossia volte ad ottenere un vantaggio indebito traslando su voci accessorie il ribasso economico che, in mancanza della legge n. 49/2023, sarebbe stato offerto sui compensi».
E a chiusura di questo ragionamento viene ribadito che «il Codice dei contratti pubblici, tramite il subprocedimento di verifica di anomalia delle offerte, appresterebbe meccanismi idonei ad evitare che le prestazioni professionali siano rese a prezzi incongrui, consentendo, nel contempo, alle amministrazioni di affidare gli appalti a prezzi più competitivi».
L’indicazione che emerge da queste affermazioni è quindi evidente e del tutto condivisibile. Di fronte a un’offerta che rechi un ribasso sulla componente spese e oneri accessori molto significativo o addirittura pari al 100%, l’ente appaltante ha un vero o proprio obbligo di attivare il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta. Tale procedimento – secondo quella che è la sua funzione tipica – deve essere finalizzato ad accertare che l’offerta, nonostante il ribasso operato sulla specifica componente del prezzo, sia comunque remunerativa, consenta cioè l’esecuzione corretta ed efficace delle prestazioni oggetto del contratto.
In sostanza, l’ente appaltante deve verificare che l’offerta non sia da considerare anomala e che quindi il ribasso operato sulle sole spese e oneri accessori (o addirittura l’azzeramento delle stesse) non renda il corrispettivo nel suo complesso incongruo, e quindi non accettabile.
La verifica di anomalia
Una volta accertato che la verifica di anomalia deve essere svolta dall’ente appaltante, si pone la questione di come in concreto vada effettuata.
Al riguardo, occorre ricordare uno dei principi generali che regolano lo svolgimento del procedimento di verifica dell’offerta sospetta di anomalia. Secondo tale principio, la verifica è finalizzata ad accertare la congruità dell’offerta considerata nel suo complesso. Ciò significa che la verifica non si può concentrare su specifici elementi considerati singolarmente, poichè il giudizio di congruità deve essere sintetico, complessivo e unitario.
Questo principio va però interpretato e applicato alla luce della particolarità del caso di specie. In questo caso infatti il ribasso è consentito solo su una componente del corrispettivo, le spese e gli oneri accessori. Ne consegue che la verifica di anomalia non può che riguardare solo tale componente, essendo l’unica su cui si concentra il ribasso proposto dall’offerente.
Sulla base di questo assunto, non appare condivisibile la tesi secondo cui la congruità dell’offerta andrebbe valutata in relazione al corrispettivo complessivo da riconoscere all’appaltatore. Con la conseguenza che se il corrispettivo costituito dal compenso (in senso proprio) fisso – in quanto determinato applicando i parametri delle tabelle ministeriali – appare comunque congruo, non assume rilievo il fatto che per le spese e oneri accessori il concorrente abbia offerto un ribasso molto elevato o addirittura pari al 100%.
Questa impostazione è viziata da una contraddizione di fondo. E infatti, se da un lato si ammette che il ribasso debba essere limitato alla sola componente dell’offerta costituita dalle spese e oneri accessori, dall’altro è illogico che si voglia valutare la congruità dell’offerta considerandola nel suo complesso.
In termini pratici questo ragionamento ha come effetto che i concorrenti possono formulare un ribasso sulle spese e oneri accessori molto elevato, o addirittura pari al 100%, senza doverne giustificare le specifiche ragioni. Ma ciò appare contrario alla ratio dell’anomalia dell’offerta, poiché è illogico che l’unica voce su cui si svolge il confronto competitivo e che comunque ha un’incidenza significativa sul corrispettivo complessivo possa essere addirittura azzerata senza fornire alcuna giustificazione a supporto della ragionevolezza della scelta effettuata.
La conclusione è quindi che la verifica di anomalia deve necessariamente concentrarsi solo sulla componente dell’offerta costituita da spese e oneri accessori. E le relative giustificazioni devono essere di natura tecnico – economica, devono cioè dare evidenza del perché, rispetto a questa specifica componente, l’offerente abbia ritenuto di formulare un ribasso elevato (o addirittura pari al 100%).
Non appare sufficiente quindi che si faccia riferimento alla convenienza economica complessiva dell’offerta né a ragioni di natura diversa, come ad esempio – per ragioni curriculari – la volontà di rendersi affidatario del contratto anche riducendo molto o addirittura rinunciando a vedersi riconosciute le spese e oneri accessori. Una motivazione di questo tipo è intrinsecamente contrastante con logica propria della verifica di anomalia, che deve accertare che l’offerta sia congrua al di là della legittima aspettativa del concorrente a rendersi affidatario del contratto.
In definitiva, il corrispettivo dei servizi di ingegneria – secondo quanto indicato dal Dm 17 giugno 2016 – si compone di due elementi: compenso e spese generali e oneri accessori. Ma se il compenso è per definizione congruo, in quanto non è suscettibile di ribasso, il confronto concorrenziale si sposta, sotto il profilo economico, sul secondo elemento. E non può che essere rispetto a questo elemento che l’ente appaltante deve operare le sue valutazioni, in primis l’eventuale verifica di anomalia.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”