Scelta incompatibile con il modello di equilibrio economico-finanziario che caratterizza il partenariato pubblico-privato
Le concessioni affidate mediante finanza di progetto devono essere aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Nell’ambito del criterio, non è legittimo attribuire all’elemento “prezzo” un valore pari a zero, perché ciò altera la struttura propria dell’istituto ed è incompatibile con il modello di equilibrio economico-finanziario che caratterizza il partenariato pubblico-privato. In questi termini si è espressa l’Anac nel parere di precontenzioso n. 374 del 1° ottobre 2025.
L’Autorità ha precisato che la facoltà prevista dall’art. 108, comma 5, del Dlgs 36/2023 – cioè, l’azzeramento del punteggio del prezzo nelle procedure in cui la componente qualitativa assume valore prevalente – non è applicabile alle concessioni, neppure quando siano affidate mediante project financing. La ragione va ricercata nella natura stessa del rapporto concessorio connotata da una forte rilevanza dell’elemento economico, oltre che dall’assunzione del rischio operativo da parte dell’operatore economico. Tutti elementi che non possono essere attestati correttamente in assenza della valutazione del parametro prezzo, a tutela dell’effettività del confronto competitivo.
La disciplina codicistica della finanza di progetto
La finanza di progetto è disciplinata in modo organico dagli articoli 193 e seguenti del codice, come una particolare modalità di affidamento delle concessioni. Il modello ruota attorno ad alcuni elementi indefettibili: l’iniziativa da parte del privato, che tale rimane anche se sollecitata dall’ente concedente ai sensi del comma 16; la realizzazione di un’opera o di un servizio da parte del privato; il corrispettivo in favore del privato consistente unicamente nel diritto di gestire i lavori o i servizi oggetto del contratto o in tale diritto accompagnato da un prezzo; il trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore, la proiezione pluriennale dell’equilibrio economico-finanziario dell’operazione.
La concessione, anche quando realizzata con il metodo della finanza di progetto, si distingue dall’appalto perché l’ente concedente non acquista un’opera o una prestazione, ma affida la realizzazione e la gestione di un’opera o di un servizio, riconoscendo al privato la possibilità di recuperare l’investimento nel tempo, mediante lo sfruttamento economico dell’opera o del servizio.
Il caso sottoposto all’Anac
Il parere n. 374/2025 trae origine da una procedura bandita per l’affidamento in concessione della realizzazione e gestione di un’opera tramite finanza di progetto. Il bando prevedeva come criterio di aggiudicazione l’offerta economicamente più vantaggiosa e, nell’attribuzione dei punteggi, all’elemento prezzo non veniva attribuito alcun valore. La valutazione dell’offerta era concentrata sui profili qualitativi, gestionali e tecnico-progettuali, con la motivazione che nel project financing la componente economica sarebbe già definita dal piano e quindi non formerebbe oggetto di competizione diretta.
Un operatore economico ha contestato la legittimità della clausola e ha attiva la procedura prevista dall’articolo 220 del codice, davanti all’Anac. L’istanza di precontenzioso ha lamentato che l’azzeramento del punteggio economico avrebbe neutralizzato il confronto sui corrispettivi e impedito la selezione dell’offerta più conveniente sotto il profilo dell’equilibrio finanziario. Inoltre, ha evidenziato l’incompatibilità con il principio di proporzionalità e con le regole codicistiche sulla natura concessoria del rapporto.
L’ente concedente, nel difendersi, ha richiamato l’art. 108, comma 5, del codice che consente di attribuire il punteggio esclusivamente agli elementi qualitativi, escludendo la rilevanza del prezzo, ritenendolo applicabile anche alle concessioni. L’ente ha argomentato che, nella prospettiva del partenariato, la competizione debba avvenire su qualità progettuale, piano gestionale e caratteristiche tecniche dell’opera, mentre il corrispettivo economico sarebbe intrinseco al piano finanziario e non meriterebbe valutazione comparativa autonoma.
Il parere dell’Anac
L’Autorità ha escluso in radice che l’art. 108, comma 5, che prevede appunto la possibilità di sterilizzare il parametro prezzo nell’Oepv, possa applicarsi alle concessioni, posto che quella norma riguarda le procedure di affidamento di appalti nelle quali la stazione appaltante vuole privilegiare la qualità rispetto al prezzo, ma sempre in riferimento all’appalto di lavori, forniture o servizi. Le concessioni, invece, si caratterizzano per la diversa fonte del ricavo e per la necessità di valutare la sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta. Escludere il prezzo significa compromettere il principio cardine dell’equilibrio e rendere monca la valutazione comparativa delle offerte.
Anac ha richiamato la specificità dell’affidamento in finanza di progetto, che presuppone un Pef asseverato e un assetto di rischio che non possono essere predicati senza il riferimento a un parametro economico che guidi la valutazione delle offerte concorrenti. Valutare solo la qualità significa ignorare che l’offerta economica incide su durata, tariffa, eventuale contributo pubblico, investimenti e modello gestionale.
L’Autorità ha osservato che la clausola impugnata incide negativamente sulla concorrenza, poiché impedisce ai concorrenti di modulare l’offerta economica in funzione dell’efficienza gestionale e dell’organizzazione imprenditoriale. L’azzeramento del punteggio invalida il confronto tra offerte sotto il profilo economico e può favorire proposte meno sostenibili.
Anac ha rilevato che Il quinto comma dell’art. 185 disponendo che «prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario»; implica che, nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del migliore rapporto tra qualità e prezzo, non si può prescindere dall’attribuzione dalla verifica della sostenibilità e adeguatezza del Pef e dalla successiva valutazione e attribuzione del punteggio all’offerta economica.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”