Gli incarichi di studio non rientrano tra i SIA soggetti al Codice dei contratti pubblici, ma ricadono nell’art. 7 del D.Lgs. n. 165/2001, con rilevanza potenziale sul piano erariale
Qual è la corretta qualificazione giuridica degli incarichi di studio e consulenza? Gli enti locali possono affidare esternamente questa tipologia di attività? E quando un incarico di questo tipo può essere qualificato come servizio di ingegneria e architettura soggetto al d.Lgs. n. 36/2023?
Consulenza professionale per studio urbanistico: si applica il Codice Appalti?
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna, con la deliberazione n. 89/2025/VSG, interviene su una questione rilevante per la gestione della spesa pubblica e l’applicazione del Codice dei contratti: l’affidamento da parte di un’Amministrazione di un incarico esterno per la redazione di uno studio urbanistico, finalizzato alla promozione di un distretto territoriale e finanziato con fondi UE.
Una decisione importante che richiama le amministrazioni alla massima attenzione nell’uso delle risorse pubbliche e nel corretto inquadramento giuridico degli incarichi esterni.
Nel caso in esame, l’incarico oggetto di verifica è stato conferito a una società di ingegneria, al fine di redigere uno studio unitario sul territorio. Il Comune ha qualificato l’affidamento come servizio di ingegneria e architettura e ha proceduto con affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del Codice dei contratti pubblici.
A fronte della richiesta della Sezione, l’amministrazione ha documentato la verifica preliminare circa l’impossibilità di utilizzare risorse interne e ha prodotto il contratto stipulato, ma ha anche ammesso che il servizio non è stato ancora avviato per motivi legati alle scadenze PNRR.
La qualificazione della consulenza come appalto di servizi non ha però convinto i magistrati contabili emiliani, che hanno ricordato le differenze tra appalto di servizi di tipo intellettuale e incarico professionale di consulenza, studio o ricerca sia da un punto di vista normativo che sostanziale.
Studio sul territorio: incarico professionale o appalto SIA?
Preliminarmente la Sezione ha chiarito la differenza tra appalto di servizi di tipo intellettuale (ad esempio servizi di architettura e di ingegneria) e incarico professionale di consulenza, studio o ricerca: il primo è disciplinato dal Codice dei contratti pubblici, d.Lgs. n. 36/2023, mentre il secondo afferisce all’art. 7 c. 6 e seguenti del D.Lgs. n.165/2001.
Secondo la Corte dei conti, la qualificazione formalistica data dall’amministrazione all’attività affidata, ovvero la redazione di uno studio conoscitivo per la promozione del territorio:
- non rientra tra i servizi di ingegneria e architettura ai sensi del Codice dei contratti pubblici;
- rappresenta un incarico di natura intellettuale, da qualificarsi come contratto d’opera professionale ai sensi dell’art. 7, commi 6 e seguenti, del D.Lgs. n. 165/2001.
Si tratta di fattispecie distinte dalla nozione di appalto di servizi; gli incarichi di consulenza, studio o ricerca forniscono all’Ente un cosiddetto contributo conoscitivo qualificato che orienta con autorevolezza l’azione, senza tuttavia vincolarla in quanto l’amministrazione pubblica può sempre discostarsi dalle indicazioni ricevute.
La prestazione oggetto di un contratto di appalto, invece:
- coincide con un servizio che l’amministrazione recepisce senza discostarsene;
- rappresenta il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro, con organizzazione dei mezzi necessari (di tipo imprenditoriale) e con assunzione in proprio del rischio di esecuzione della prestazione (art. 1655 c.c.).
Il confine fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto è individuabile in base al carattere intellettuale delle prestazioni oggetto del primo e in base al carattere imprenditoriale del soggetto esecutore del secondo.
L’appalto di servizi, pur presentando elementi di affinità con il contratto d’opera, rispetto al quale ha in comune almeno il requisito dell’autonomia rispetto al committente, si differenzia da quest’ultimo in ordine al profilo organizzatorio, atteso che l’appaltatore esegue la prestazione con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, rivestendo normalmente la qualità di imprenditore.
La decisione della Corte dei Conti
Nel caso in esame, la prestazione non è configurabile come un’attività imprenditoriale organizzata, ma come un incarico intuitu personae, in cui rileva il contributo conoscitivo, non vincolante per l’ente.
Di conseguenza, la Corte evidenzia come l’affidamento sarebbe dovuto avvenire nel rispetto delle regole stringenti imposte dall’art. 7, con preventiva verifica dell’indisponibilità di risorse interne e adozione di una motivazione specifica e congrua per l’incarico esterno.
Alla luce delle caratteristiche dell’incarico, si configura un potenziale danno erariale qualora non siano rispettate le condizioni previste dal d.Lgs. n. 165/2001.
La prestazione, non essendo qualificabile come appalto, risulta estranea all’ambito di applicazione del Codice dei contratti, e deve essere trattata come incarico individuale di consulenza, soggetto a precisi limiti sostanziali e formali che non sono stati rispettati dall’ente.
Conclusioni
Alla luce delle considerazioni della Corte, gli atti sono stati trasmessi alla competente Procura regionale della Corte dei conti, per le valutazioni di merito sulla sussistenza di una lesione alla finanza pubblica.
La deliberazione chiarisce in modo netto il perimetro applicativo del Codice dei contratti in relazione agli incarichi professionali per attività conoscitive e di promozione territoriale:
- non sono servizi di ingegneria e architettura le attività di studio per la promozione del territorio prive di un oggetto progettuale o tecnico vincolante per l’ente;
- si applica l’art. 7 del D.Lgs. 165/2001, con tutti i presupposti: natura eccezionale e temporanea, impossibilità oggettiva di impiego di risorse interne, motivazione puntuale;
- l’erronea qualificazione può configurare un danno erariale;
- le stazioni appaltanti devono distinguere accuratamente tra incarico professionale e appalto di servizi per evitare elusioni delle procedure ad evidenza pubblica.
FONTI “LavoriPubblici.it”