Il parere n. 1208/2026 definisce il rapporto tra contrattazione collettiva e autonomia delle stazioni appaltanti, indica come certificare gli accordi e precisa che l’IRAP deve restare fuori dal monte incentivi
Chi deve stabilire i criteri di riparto degli incentivi per funzioni tecniche? La stazione appaltante può disciplinarli unilateralmente oppure deve passare dalla contrattazione collettiva?
La certificazione economico-finanziaria deve essere ripetuta per ogni singolo affidamento? E, soprattutto, l’IRAP rientra nelle risorse destinate al personale oppure deve essere finanziata separatamente?
Sono alcune delle questioni affrontate dal Consiglio di Stato con il parere del 10 luglio 2026, n. 1208, reso a seguito di due quesiti formulati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sull’applicazione dell’ art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023.
Il parere interviene su un passaggio particolarmente delicato della disciplina degli incentivi tecnici, nel quale si sovrappongono le regole del Codice dei contratti pubblici, la disciplina del pubblico impiego, la contrattazione collettiva e le esigenze di corretta rappresentazione contabile delle risorse.
La soluzione proposta dal Consiglio di Stato si fonda su una distinzione che assume rilievo nell’attività delle amministrazioni: i criteri generali di attribuzione appartengono alla contrattazione collettiva, mentre la loro applicazione ai singoli affidamenti costituisce attività gestionale della stazione appaltante.
Incentivi per funzioni tecniche: i chiarimenti del Consiglio di Stato al MIT
Il primo quesito nasce dal percorso seguito dal MIT per disciplinare l’attribuzione degli incentivi ai propri dipendenti.
Il Ministero ha sottoscritto con le organizzazioni sindacali nazionali un’ipotesi di accordo contenente i criteri di attribuzione degli incentivi, affiancandovi uno schema di provvedimento finalizzato a regolare la nomina del personale, le modalità operative del riparto, i termini, le fasi procedurali e gli aspetti organizzativi.
In sede di verifica della compatibilità economico-finanziaria, il Dipartimento della funzione pubblica e la Ragioneria generale dello Stato hanno però ritenuto che l’effettiva erogazione delle somme dovesse essere subordinata alla certificazione prevista dall’art. 40-bis del D.Lgs. n. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego), comprensiva anche della quantificazione delle risorse finanziarie relative al personale interessato.
Il MIT ha quindi chiesto al Consiglio di Stato di definire il punto di equilibrio tra contrattazione collettiva e autonomia della stazione appaltante, tenendo conto del fatto che il nuovo Codice non riproduce il riferimento alla contrattazione decentrata integrativa presente nell’art. 113, comma 3, del previgente D.Lgs. n. 50/2016.
Il secondo quesito riguarda invece la composizione delle risorse destinate all’incentivazione e, in particolare, la possibilità di comprendervi anche l’IRAP.
Secondo la Ragioneria generale dello Stato, l’imposta avrebbe dovuto essere inclusa nell’ammontare complessivo delle risorse. Il MIT ha sostenuto, al contrario, che l’importo previsto dall’art. 45 dovesse essere calcolato al netto dell’IRAP, da finanziare mediante una distinta voce del quadro economico.
Perché gli incentivi tecnici sono un trattamento economico accessorio
Prima di rispondere ai quesiti, il Consiglio di Stato ha ricostruito la natura giuridica degli incentivi per funzioni tecniche di cui all’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023.
Richiamando la giurisprudenza costituzionale e quella della Corte di cassazione, la Sezione li qualifica come una componente del trattamento economico accessorio del dipendente pubblico, avente carattere premiale e corrispettivo rispetto alle attività svolte nelle diverse fasi del contratto pubblico.
L’istituto persegue due obiettivi: valorizzare le competenze del personale interno impegnato nelle attività di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione e consentire all’amministrazione di contenere i costi che deriverebbero dall’esternalizzazione delle medesime funzioni.
La natura retributiva trova conferma anche nell’art. 45, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023, che consente la corresponsione dell’incentivo ai dirigenti in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione.
È proprio questa qualificazione a rendere necessario il coordinamento con le regole del pubblico impiego contrattualizzato e, in particolare, con il principio secondo cui l’attribuzione dei trattamenti economici deve avvenire attraverso la contrattazione collettiva o individuale.
Fondo risorse decentrate: il vincolo sulle somme resta
Palazzo Spada si è soffermato anche sul trattamento contabile delle risorse.
Diversamente dall’art. 113 del Codice previgente, l’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 non prevede più la costituzione di un apposito fondo per gli incentivi tecnici. Le risorse provengono dagli stanziamenti delle singole procedure, sono determinate in misura non superiore al 2% dell’importo posto a base dell’affidamento e, per la quota dell’80%, vengono erogate al personale che svolge le attività indicate nell’Allegato I.10.
Le disposizioni del CCNL del Comparto Funzioni centrali consentono, tuttavia, di incrementare il Fondo risorse decentrate con risorse variabili derivanti da disposizioni legislative che prevedono specifici trattamenti economici in favore del personale.
Gli incentivi confluiscono quindi nel FRD, ma il passaggio ha una funzione essenzialmente contabile e di rappresentazione in bilancio. Le somme restano vincolate alle finalità dell’art. 45 e non possono essere utilizzate per finanziare altri trattamenti accessori. Il transito nel Fondo garantisce trasparenza, verificabilità e corretta contabilizzazione, senza modificare i presupposti, i limiti e la destinazione vincolata stabiliti dalla legge.
Criteri di riparto: contrattazione collettiva o stazione appaltante?
Il punto centrale del parere riguarda l’individuazione del confine tra contrattazione collettiva e poteri della stazione appaltante. Secondo il Consiglio di Stato, i criteri di riparto non possono essere stabiliti integralmente mediante una decisione unilaterale dell’amministrazione.
La contrattazione collettiva integrativa nazionale deve definire i criteri generali di attribuzione, tra i quali rientrano i range percentuali riferiti alle singole funzioni tecniche, i parametri per valutare impegno, responsabilità e complessità delle attività e i criteri di riduzione delle risorse in presenza di incrementi ingiustificati dei tempi o dei costi.
Rientra invece nella competenza gestionale della dirigenza l’applicazione di tali criteri alla singola procedura. Spetta quindi alla stazione appaltante individuare il gruppo di lavoro, determinare le percentuali puntuali all’interno dei range concordati, accertare e attestare le funzioni effettivamente svolte e procedere alla liquidazione degli incentivi.
Si separa così la regolazione generale dalla gestione del singolo affidamento: la contrattazione collettiva definisce la cornice entro la quale esercitare il potere, mentre la stazione appaltante assume le decisioni relative alla distribuzione delle somme sulla base delle attività svolte e delle responsabilità assunte dal personale.
Sub-criteri e regole interne: cosa può decidere l’amministrazione
L’esclusione di una competenza unilaterale sui criteri generali non elimina l’autonomia organizzativa delle amministrazioni. Il Consiglio di Stato riconosce infatti la possibilità di adottare un atto generale per introdurre ulteriori sub-criteri, destinati a specificare o adattare quelli concordati in sede collettiva.
Tale intervento è ammesso soltanto se rimane all’interno della cornice definita dalla contrattazione. I sub-criteri non possono modificare, derogare o sostituire i criteri generali, ma possono disciplinare con maggiore dettaglio l’esercizio della discrezionalità dirigenziale.
L’amministrazione può inoltre regolare autonomamente gli aspetti organizzativi e procedurali, quali la composizione del gruppo di lavoro, i termini per l’attestazione delle attività, le modalità di verifica delle funzioni svolte, il procedimento di liquidazione e le responsabilità interne.
Nelle amministrazioni articolate in strutture centrali e periferiche, l’atto non deve necessariamente essere adottato da ogni singola struttura qualificata come stazione appaltante. La competenza deve essere individuata secondo l’ordinamento interno e, quando compatibile con tale assetto, l’amministrazione centrale può adottare una disciplina unitaria.
La certificazione riguarda l’accordo, non ogni singolo affidamento
Un ulteriore passaggio riguarda la certificazione prevista dall’art. 40-bis del D.Lgs. n. 165/2001. Il Consiglio di Stato afferma che l’accordo collettivo integrativo nazionale contenente i criteri generali deve essere sottoposto alla verifica di compatibilità economico-finanziaria. La certificazione è però unica e riguarda l’accordo generale, non le singole procedure di affidamento.
Una volta certificato l’accordo, gli atti di liquidazione relativi ai singoli affidamenti assumono natura gestionale e sono sottoposti agli ordinari controlli della procedura di spesa. Non occorre, pertanto, una nuova certificazione ai sensi dell’art. 40-bis per ogni intervento, lavoro, servizio o fornitura.
Viene meno anche la necessità di attivare una nuova fase di contrattazione integrativa decentrata per ciascun affidamento. Una soluzione diversa, osserva la Sezione, finirebbe per vanificare l’obiettivo di semplificazione perseguito dal D.Lgs. n. 36/2023.
Regolamento e accordo collettivo devono restare distinti
Il Consiglio di Stato ha richiamato inoltre l’attenzione sulla necessità di distinguere la natura degli atti adottati dall’amministrazione. Lo schema trasmesso dal MIT presentava alcuni elementi di ambiguità, perché risultava strutturato in parte come provvedimento ministeriale e in parte come accordo sottoscritto con le organizzazioni sindacali.
Per evitare incertezze applicative, occorre mantenere separati l’accordo collettivo, che stabilisce i criteri generali ed è soggetto a certificazione, e l’atto organizzativo unilaterale, che disciplina procedure, competenze, termini e sub-criteri e, limitatamente a tali contenuti, non richiede la certificazione prevista per la contrattazione integrativa.
Qualora l’atto amministrativo riproduca anche i criteri concordati con le organizzazioni sindacali, quella parte ha natura meramente ricognitiva e non può introdurre modifiche rispetto all’accordo.
IRAP e incentivi tecnici: copertura separata nel quadro economico
Sul secondo quesito, il Consiglio di Stato ha specificato che l’IRAP non deve essere compresa nel monte incentivi.
Il soggetto passivo dell’imposta è l’amministrazione che eroga il trattamento economico. L’IRAP rappresenta quindi un onere fiscale a carico dell’ente e non una componente della retribuzione riconosciuta al dipendente.
Inoltre, l’art. 45, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che le risorse destinate al personale comprendano gli oneri previdenziali e assistenziali posti a carico dell’amministrazione. L’IRAP ha invece natura tributaria e non può essere ricondotta a tali categorie.
Anche l’ art. 5 dell’Allegato I.7 al D.Lgs. n. 36/2023 colloca l’IVA e le altre imposte in una voce del quadro economico distinta da quelle relative agli incentivi per funzioni tecniche.
La stazione appaltante deve quindi calcolare la quota destinata agli incentivi senza sottrarre da essa l’IRAP, che deve essere finanziata separatamente nell’ambito del quadro economico della procedura.
Le indicazioni operative per RUP e stazioni appaltanti
Il parere restituisce un procedimento articolato su livelli differenti, ciascuno con una propria funzione. Prima dell’erogazione degli incentivi occorre che siano stati definiti i criteri generali attraverso la contrattazione collettiva applicabile e che il relativo accordo sia stato sottoposto alla certificazione economico-finanziaria.
L’amministrazione può successivamente adottare una disciplina organizzativa interna, precisando competenze, procedimenti, sub-criteri, modalità di costituzione dei gruppi di lavoro e documentazione necessaria per l’attestazione delle attività.
Per ogni affidamento, la stazione appaltante deve poi individuare i dipendenti incaricati, ricostruire le funzioni effettivamente svolte, applicare le percentuali previste e adottare il provvedimento di liquidazione. Non sono invece richieste una nuova contrattazione e una nuova certificazione per ogni singola procedura.
Dal punto di vista della contabilità, le risorse destinate agli incentivi possono transitare nel Fondo risorse decentrate, ma mantengono la propria destinazione vincolata. L’IRAP deve essere prevista separatamente nel quadro economico.
Il parere vale anche per le amministrazioni diverse dal MIT?
Resta, infine, una cautela interpretativa: il parere nasce con riferimento al MIT e alle specifiche disposizioni del CCNL del Comparto Funzioni centrali. Ogni amministrazione deve quindi verificare il contenuto del contratto collettivo applicabile e il livello di contrattazione al quale è rimessa la disciplina degli incentivi.
Il punto di equilibrio individuato dal Consiglio di Stato può essere riassunto nella separazione tra fonte negoziale, organizzazione amministrativa e gestione della spesa: la contrattazione stabilisce i criteri, l’amministrazione disciplina il procedimento e la dirigenza applica le regole al singolo affidamento, accertando le attività svolte prima di procedere alla liquidazione.
FONTI “LavoriPubblici.it”