Tar Toscana: l’onere tocca all’operatore e non basta una dichiarazione generica, la parità di condizioni deve essere dimostrata in mondo puntuale
La disciplina relativa all’indicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (Ccnl) applicabile negli appalti pubblici ha subito significative modifiche con l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici e con il successivo correttivo del 2024 (Dlgs. 31 dicembre 2024, n. 209).
L’art. 11 del codice, nella sua formulazione originaria, stabiliva un principio cardine: al personale impiegato negli appalti pubblici e nelle concessioni deve essere applicato il contratto collettivo «in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale» e «strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto». La ratio sottesa alla disposizione era quella di assicurare uniformità e certezza nel trattamento economico e normativo dei lavoratori impiegati negli appalti pubblici, evitando fenomeni di dumping contrattuale.
Le stazioni appaltanti erano dunque obbligate a indicare, nei bandi e negli inviti, il contratto collettivo di riferimento. Tuttavia, il legislatore ha previsto un meccanismo di flessibilità: l’operatore economico, nella propria offerta, poteva dichiarare di applicare un Ccnl diverso, purché garantisse l’equivalenza sostanziale delle tutele rispetto a quelle previste dal contratto collettivo individuato dalla stazione appaltante. Questa possibilità era accompagnata da un onere dichiarativo e probatorio particolarmente stringente, posto a carico dell’operatore.
Con l’entrata in vigore del correttivo del 2024, il sistema è stato ulteriormente precisato. È stato introdotto l’allegato I.01 al codice che ha previsto criteri oggettivi per la verifica dell’equipollenza tra contratti collettivi. Tali criteri hanno lo scopo di ridurre la discrezionalità delle amministrazioni e di garantire uniformità applicativa. In particolare, la valutazione di equivalenza dei Ccnl deve essere condotta con riferimento a parametri predeterminati, quali: retribuzione tabellare annuale, indennità di contingenza, elemento distinto della retribuzione (Edr), mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), scatti di anzianità ed eventuali ulteriori indennità contrattuali. È dunque evidente che il legislatore ha inteso impedire pratiche elusive basate sulla sottoscrizione di contratti meno onerosi per il datore di lavoro.
La riforma, in linea con il diritto europeo e con l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale (si pensi agli artt. 36 e 41 Cost.), mira a conciliare il principio della libertà di iniziativa economica con l’esigenza di tutela della dignità del lavoro. La libertà di impresa non può tradursi in una riduzione artificiosa delle condizioni retributive minime. In questo senso, l’art. 11 del Codice si pone come presidio di equilibrio: da un lato non impone un’unica scelta contrattuale, dall’altro assicura che l’eventuale discostamento dal Ccnl individuato nella lex specialis non avvenga a discapito dei diritti dei lavoratori.
Il caso sottoposto al Tar Toscana
La sentenza n. 1584/2025 del Tar Toscana, Sezione IV, trae origine dalla gara per l’affidamento del servizio di gestione di un asilo nido comunale. La lex specialis, in conformità all’art. 11, individuava come contratto applicabile il Ccnl delle cooperative sociali per il settore sociosanitario, assistenziale, educativo e di inserimento lavorativo. L’art. 9 del bando, come prevede la legge, consentiva l’applicazione di altro contratto collettivo, purché garantisse «le stesse tutele economiche e normative».
L’operatore economico, risultato primo classificato, aveva dichiarato di applicare il Ccnl Aninsei, sostenendo che lo stesso era equivalente al Ccnl indicato dalla stazione appaltante e impegnandosi ad «armonizzare» la retribuzione tabellare con quella del contratto indicato dalla stazione appaltante. Non aveva fornito, però, garanzie univoche in merito ad altri elementi essenziali della retribuzione, quali scatti di anzianità, indennità aggiuntive e futuri adeguamenti retributivi.
A seguito di interlocuzioni e richieste di chiarimento, il Comune rilevava l’assenza di una corrispondenza integrale delle tutele economiche. In particolare, emergeva uno scostamento significativo nella retribuzione globale annua (circa 5.750 euro per lavoratore nel periodo di riferimento), con esclusione o ridimensionamento di componenti fondamentali del trattamento economico. Tale differenza impediva che il Ccnl proposto venisse considerato equivalente a quello indicato nella lex specialis.
Sulla base del parere precontenzioso reso, sulla vicenda, dall’Anac (delibera n. 392/2024), il Comune annullava in autotutela l’aggiudicazione a favore del ricorrente e aggiudicava il servizio al secondo classificato. L’operatore escluso adiva il Tar, lamentando violazione di legge e difetto di istruttoria, sostenendo che l’equivalenza doveva ritenersi presunta in ragione della sottoscrizione del Ccnl da egli proposto da parte delle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative.
Il Tar respinge integralmente il ricorso, affermando che la mera sottoscrizione del Ccnl da parte dei sindacati maggiormente rappresentative non solleva l’operatore dall’onere di dimostrare concretamente l’equivalenza delle condizioni. La valutazione deve essere analitica e riferita a tutte le componenti retributive e normative.
Non risulta affrontata da parte del Tar, probabilmente perché non applicabile al caso concreto, ratione temporis, la presunzione di equivalenza tra Ccnl indicato dalla legge di gara e quelli sottoscritti dalle stesse organizzazioni sindacali con organismi datoriali diversi, prevista dall’articolo 3 dell’allegato I.01.
La soluzione individuata dall’Anac
La delibera Anac n. 392 del 30 luglio 2024 costituisce un passaggio fondamentale della vicenda. L’Autorità, investita congiuntamente dal Comune e dall’operatore economico mediante istanza di precontenzioso, ha precisato che la valutazione di equivalenza non può ridursi a un mero richiamo formale alla sottoscrizione del Ccnl da parte delle organizzazioni sindacali rappresentative. Al contrario, essa deve avere ad oggetto un confronto concreto delle tutele.
L’Anac ha richiamato la propria Relazione al bando tipo n. 1/2023, evidenziando che la valutazione deve riguardare sia il profilo economico sia quello normativo. Con riferimento alle tutele economiche, l’equivalenza deve essere dimostrata sulla base di parametri oggettivi: retribuzione tabellare, indennità di contingenza, Edr, mensilità aggiuntive, scatti di anzianità, ulteriori indennità. La mancanza anche solo di una di tali voci comporta la non equipollenza.
L’Autorità ha quindi chiarito che, se dal raffronto risulta che il Ccnl applicato dall’operatore prevede un costo del personale inferiore rispetto a quello derivante dal Ccnl indicato dalla stazione appaltante, l’offerta deve essere esclusa, in quanto lesiva delle condizioni contrattuali minime stabilite. Non si tratta, dunque, di imporre un Ccnl unico, ma di assicurare che la libertà contrattuale dell’impresa non venga esercitata a detrimento della tutela dei lavoratori.
Il Tar Toscana ha ritenuto tale impostazione conforme al quadro normativo, sottolineando che l’Anac non ha imposto automaticamente l’esclusione, ma ha rimesso alla stazione appaltante la concreta valutazione dell’equivalenza. Ne consegue che la decisione comunale di annullare in autotutela l’aggiudicazione si è correttamente conformata alle indicazioni dell’Autorità.
Conclusioni
Dalla sentenza del Tar Toscana è possibile ricavare alcune chiavi ermeneutiche. L’onere della prova dell’equivalenza grava sull’operatore economico che intenda applicare un Ccnl diverso da quello indicato nel bando. Non è sufficiente una generica dichiarazione di armonizzazione, ma occorre fornire elementi univoci, precisi e documentati di equivalenza. La sottoscrizione del Ccnl proposto in alternativa da parte dei sindacati più rappresentativi non basta: l’equivalenza non è presunta ex lege, ma deve essere dimostrata caso per caso, in relazione alle condizioni concrete di lavoro.
La valutazione dell’Amministrazione deve essere integrale, riguardando tanto le tutele economiche quanto quelle normative. In mancanza di piena equipollenza, la stazione appaltante ha il dovere di escludere l’operatore.
Il correttivo del 2024 e l’allegato I.01 rappresentano un importante passo avanti nella definizione di criteri oggettivi per la comparazione, riducendo il rischio di arbitrarietà e di disomogeneità applicativa.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”