Il TAR Lazio chiarisce in quale giurisdizione rientra la proroga di un affidamento e distingue tra proroga contrattuale e tecnica, con differenze operative rispetto al rinnovo
Quando un’amministrazione può legittimamente prorogare un contratto pubblico? Qual è la differenza tra la proroga «contrattuale», prevista già dalla lex specialis, e la proroga «tecnica», adottata in via eccezionale per assicurare la continuità di un servizio essenziale? E, soprattutto, quale giudice è competente a sindacarne la legittimità?
Proroga affidamento: il TAR sulla differenza tra proroga contrattuale e tecnica
Sono interrogativi utili a comprendere limiti e facoltà in capo a un’amministrazione nel momento in cui un affidamento sia in procinto di scadere o sia già scaduto. A dare una risposta ci ha pensato il TAR Lazio con la sentenza 7 luglio 2025, n. 13307, chiarendo le tipologie e le modalità di applicazione dell’istituto della proroga in ambito di appalti pubblici.
La controversia nasce dall’impugnazione di una determinazione di una SA, che aveva disposto la proroga di un Accordo Quadro per la somministrazione di personale interinale.
Il raggruppamento aggiudicatario contestava la proroga definita «tecnica», sostenendo che i presupposti di eccezionalità e imprevedibilità richiesti dall’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016 non ricorressero e che il ritardo nella nuova gara fosse imputabile all’amministrazione. L’amministrazione, dal canto suo, aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che si trattasse di una clausola contrattuale rientrante nella fase esecutiva e quindi di competenza del giudice ordinario.
Contenziosi su proroga contrattuale: quale giudice è competente
Il TAR ha ricordato che la proroga ex art. 106, comma 11, D.Lgs. n. 50/2016 – oggi trasfusa nell’art. 120, comma 11, del nuovo Codice dei contratti – non è una semplice vicenda esecutiva, ma un atto che presuppone l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione. In altri termini, non ci troviamo di fronte a una questione meramente contrattuale, ma a un provvedimento che incide direttamente sulla sfera degli interessi legittimi degli operatori economici, con la conseguenza che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo (art. 133, comma 1, lett. c, c.p.a.).
Il legislatore, con il D.Lgs. n. 36/2023, ha scelto di recepire e codificare questa impostazione, distinguendo due fattispecie:
- art. 120, comma 10: la proroga contrattuale, prevista fin dall’origine nei documenti di gara come opzione negoziale e quindi già conosciuta dagli operatori;
- art. 120, comma 11: la proroga tecnica, ammessa solo in presenza di circostanze eccezionali e non imputabili alla stazione appaltante, finalizzata a garantire la continuità del servizio nelle more della nuova procedura.
Questa distinzione non è meramente formale: si inserisce nel quadro dei principi generali del Codice, in particolare quello del risultato (art. 1) e quello della fiducia (art. 2). La proroga contrattuale riflette un esercizio fisiologico dell’autonomia negoziale, mentre la proroga tecnica deve rimanere un rimedio eccezionale, da utilizzare solo quando la programmazione della gara non è stata possibile per cause oggettive.
Proroga contrattuale e proroga tecnica: le differenze
Il TAR ha quindi operato una distinzione netta tra le due ipotesi di proroga:
- la proroga contrattuale, che trova la propria fonte nella lex specialis o nel contratto, ha natura negoziale ed è già conosciuta e accettata dagli operatori sin dalla fase di gara;
- la proroga tecnica, che invece non è prevista originariamente e può essere disposta solo per garantire la continuità del servizio in presenza di eventi eccezionali e imprevedibili non imputabili alla stazione appaltante.
Si tratta di due figure che, pur avendo effetti simili (l’estensione della durata del rapporto), rispondono a logiche diverse: la prima è espressione di autonomia contrattuale, la seconda di potere autoritativo e deve rimanere confinata a una dimensione residuale e temporanea.
Nel caso concreto, il TAR ha accertato che la proroga contestata trovava fondamento nel disciplinare di gara e nell’accordo quadro, riconducendola quindi alla nozione di proroga contrattuale. Di conseguenza, non ricorrevano i presupposti per parlare di proroga tecnica.
Questa qualificazione non è neutra: mentre la proroga tecnica richiede un onere motivazionale rafforzato e una puntuale dimostrazione dell’eccezionalità delle circostanze, la proroga contrattuale opera come meccanismo fisiologico già accettato dalle parti.
In entrambi i casi, però, il TAR ribadisce che la proroga non equivale a un rinnovo: la prima si limita a posticipare la scadenza, la seconda comporta una nuova negoziazione e un nuovo esercizio dell’autonomia contrattuale.
Conclusioni operative
Alla luce di queste considerazioni, il Tribunale ha respinto il ricorso, confermando la legittimità della proroga disposta dalla stazione appaltante e chiarendo ancora una volta che l’utilizzo dello strumento deve rispettare i confini posti dal Codice e dalla giurisprudenza.
La sentenza, tuttavia, non si limita a definire la singola vicenda, ma offre indicazioni operative utili sia alle amministrazioni che agli operatori economici:
- la proroga tecnica può essere utilizzata solo come rimedio eccezionale, motivato e fondato su circostanze non imputabili alla PA;
- essa non può diventare un modo per colmare ritardi programmatori, ma deve rimanere una soluzione residuale per garantire la continuità di un servizio essenziale;
- il ricorso improprio a questo strumento, oltre a essere censurabile sul piano giuridico, rischia infatti di compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa, in contrasto con l’art. 97 Cost. e con lo stesso principio del risultato sancito dall’art. 1 del Codice;
- quando invece la proroga è già prevista nei documenti di gara o nel contratto, ci si trova nell’ambito della proroga contrattuale, che offre maggiori certezze e riduce i margini di contestazione.
Ne consegue che le stazioni appaltanti hanno un preciso dovere di programmare per tempo le nuove procedure, evitando di trasformare lo strumento della proroga tecnica in una prassi ordinaria. In caso di contestazione, la giurisdizione resta saldamente attribuita al giudice amministrativo, a conferma della natura autoritativa del provvedimento.
FONTI “LavoriPubblici.it”