Dalla fine dell’estensione automatica della categoria prevalente ai limiti del subappalto necessario e del soccorso istruttorio: il TAR Lazio chiarisce come devono essere dimostrati oggi i requisiti di qualificazione nelle gare di lavori pubblici
È ancora possibile partecipare a una gara di lavori pubblici facendo leva sulla sola qualificazione nella categoria prevalente, anche quando la lex specialis prevede categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria? E fino a che punto è legittimo ritenere “coperta” una carenza di classifica SOA mediante una generica dichiarazione di subappalto, magari confidando in un successivo soccorso istruttorio?
Se il rapporto tra qualificazione, categorie scorporabili e strumenti di copertura delle carenze rappresenta un ambito nel quale negli anni si sono stratificate letture estensive che hanno finito per attenuare il rigore del sistema, soprattutto nei casi in cui l’operatore economico risultava pienamente qualificato nella categoria prevalente, oggi l’equilibrio è stato profondamente rivisto con il D.Lgs. 209/2024.
Tramite l’abrogazione dell’art. 12 del D.L. 47/2014, il c.d. “Correttivo Codice Appalti” ha fatto venir meno il meccanismo di estensione automatica della qualificazione, ribadendo che essa è richiesta per tutte le categorie di opere, generali e specializzate, previste dalla legge di gara.
A rilevare quindi non è più la complessiva affidabilità dell’operatore, bensì come e quando debba dimostrare il possesso dei requisiti necessari per ciascuna lavorazione. Ulteriore conferma di questo orientamento è la sentenza del TAR Lazio, sez. Roma, del 9 febbraio 2026, n. 2445, offrendo indicazioni operative di grande interesse per stazioni appaltanti e operatori economici.
Qualificazione SOA: le novità introdotte con il Correttivo al Codice appalti
La controversia nasce nell’ambito di una procedura aperta per l’affidamento di lavori pubblici, bandita dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti e, soprattutto, in un contesto normativo già inciso dal correttivo di cui al d.Lgs. n. 209/2024.
La lex specialis richiedeva il possesso dell’attestazione SOA nella categoria prevalente, con classifica idonea a coprire l’intero importo dell’appalto, nonché in una serie di categorie scorporabili, alcune delle quali qualificate come a qualificazione obbligatoria.
Uno dei concorrenti risultava pienamente qualificato nella categoria prevalente, ma non disponeva della classifica SOA adeguata per una delle categorie scorporabili previste dal disciplinare.
Per colmare tale carenza, l’operatore economico aveva inserito in sede di offerta una dichiarazione di subappalto formulata in termini generici, limitandosi a indicare alcune lavorazioni che si intendevano subappaltare, senza però:
- qualificare espressamente il subappalto come subappalto necessario;
- chiarire che lo stesso fosse utilizzato ai fini della qualificazione;
- indicare in modo puntuale l’estensione delle lavorazioni rilevanti sotto il profilo SOA.
Nel modello di partecipazione predisposto dalla stazione appaltante era, peraltro, presente un campo specifico dedicato al subappalto necessario, che non risultava selezionato.
Nel corso della procedura, la stazione appaltante aveva attivato il soccorso istruttorio, consentendo all’operatore di integrare la dichiarazione iniziale e di chiarire ex post che il subappalto doveva intendersi come qualificante. Su questa base, l’offerta era stata ritenuta ammissibile e l’operatore era stato ammesso all’aggiudicazione.
Da qui il ricorso del concorrente secondo classificato, che contestava la legittimità dell’ammissione, sostenendo che:
- la carenza di qualificazione nella categoria scorporabile non potesse essere sanata;
- il ricorso al subappalto necessario dovesse essere dichiarato in modo espresso e tempestivo già in sede di offerta;
- il soccorso istruttorio non potesse essere utilizzato per integrare requisiti di qualificazione mancanti, né per trasformare una dichiarazione generica in uno strumento qualificatorio.
Il quadro normativo di riferimento
Per comprendere il senso della decisione del TAR Lazio è necessario ricostruire il nuovo assetto della qualificazione nei lavori pubblici, così come delineato dal d.lgs. 36/2023 e inciso dal d.Lgs. n. 209/2024.
Il Codice dei contratti pubblici disciplina i requisiti di partecipazione alle gare di lavori all’ art. 100 rinviando, per il sistema di qualificazione degli esecutori, all’ Allegato II.12.
In questo quadro, la qualificazione SOA è richiesta in relazione alle categorie di opere poste a base di gara, nei limiti e con le modalità stabilite dalla lex specialis, secondo un’impostazione che non consente letture cumulative o indifferenziate dei requisiti.
La categoria prevalente individua l’asse portante dell’appalto, mentre le categorie scorporabili rappresentano lavorazioni autonome, spesso di natura specialistica, che possono incidere in modo significativo sull’esecuzione dell’opera.
Quando tali categorie sono qualificate come a qualificazione obbligatoria, il possesso della specifica attestazione SOA non costituisce un elemento accessorio, ma un requisito essenziale di partecipazione, la cui mancanza incide direttamente sull’ammissibilità dell’offerta.
L’abrogazione dell’art. 12 del D.L. 47/2014 e il superamento degli automatismi
Il vero punto di discontinuità è rappresentato dall’abrogazione dell’art. 12 del D.L. 47/2014, operata dal d.Lgs. 209/2024. Tale disposizione consentiva, in presenza di adeguata qualificazione nella categoria prevalente, una copertura “derivata” anche delle categorie scorporabili, entro determinati limiti percentuali. Un meccanismo che, nella prassi, aveva favorito letture estensive della qualificazione e una gestione più flessibile delle carenze SOA.
Con la sua abrogazione, il sistema delineato dal Codice non ammette più estensioni automatiche: oggi ogni categoria prevista dalla legge di gara deve essere coperta da una qualificazione autonoma, direttamente posseduta dall’operatore economico o legittimamente acquisita mediante gli strumenti previsti dall’ordinamento.
RTI, avvalimento e subappalto necessario nel Codice dei contratti
In presenza di una carenza qualificatoria, il Codice individua tre strumenti alternativi, ciascuno con una propria disciplina:
- il raggruppamento temporaneo di imprese, disciplinato dagli artt. 65 e 68 del d.lgs. 36/2023;
- l’avvalimento, regolato dall’art. 104, che consente di fare affidamento sui requisiti di un soggetto terzo;
- il subappalto necessario, disciplinato dall’art. 119, che assume una funzione qualificante quando l’operatore non è in possesso della classifica SOA richiesta per determinate lavorazioni.
Ciò che accomuna questi strumenti è un elemento decisivo: devono essere dichiarati in modo espresso e tempestivo già in sede di partecipazione alla gara.
Non si tratta di opzioni attivabili successivamente, ma di scelte strutturali che incidono direttamente sulla verifica dei requisiti di partecipazione e, quindi, sull’ammissibilità dell’offerta.
I limiti del soccorso istruttorio in materia di qualificazione
Il tema del soccorso istruttorio, disciplinato dall’art. 101 del d.lgs. 36/2023, assume un ruolo centrale nei casi di carenze dichiarative. La norma consente di sanare omissioni o irregolarità formali, ma la giurisprudenza è costante nel ritenere che il soccorso istruttorio non possa essere utilizzato per integrare requisiti sostanziali di partecipazione, né per colmare ex post una carenza di qualificazione.
In particolare, non può:
- trasformare una dichiarazione di subappalto generico in un subappalto qualificante;
- consentire la scelta tardiva dello strumento di copertura della qualificazione;
- incidere su elementi che avrebbero dovuto essere presenti ab origine nella domanda di partecipazione.
L’analisi del TAR
Il TAR ha mosso il proprio ragionamento dal mutato quadro normativo determinato dal correttivo appalti, chiarendo che la qualificazione nelle categorie scorporabili non è più oggetto di automatismi interpretativi, ma costituisce un requisito che deve emergere in modo chiaro già in sede di gara.
In particolare, il Collegio ha evidenziato come il possesso della qualificazione «debba risultare in modo espresso dalla documentazione di gara, non potendo essere ricostruito in via implicita sulla base della sola qualificazione nella categoria prevalente».
L’abrogazione dell’art. 12 del D.L. 47/2014 assume, in questo senso, un rilievo decisivo. Venuto meno il meccanismo di estensione automatica della qualificazione, non è più consentito ritenere “coperta” una categoria scorporabile senza una specifica e autonoma dimostrazione del requisito. La qualificazione deve quindi essere valutata in relazione a ciascuna categoria prevista dalla lex specialis, senza possibilità di estensioni automatiche o letture correttive ex post. Come sottolinea il giudice amministrativo, il legislatore ha inteso rafforzare la coerenza tra qualificazione formale e capacità esecutiva effettiva, soprattutto con riferimento alle lavorazioni di natura specialistica.
Nel caso esaminato, il disciplinare di gara individuava espressamente le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria, prevedeva in modo puntuale il ricorso al subappalto necessario quale strumento di copertura della carenza e richiedeva una dichiarazione espressa e specifica già in sede di partecipazione.
Secondo il Collegio, tali previsioni non potevano essere svuotate di contenuto attraverso una lettura permissiva delle dichiarazioni rese dall’operatore economico. La presenza, nei modelli di gara, di un campo dedicato al subappalto necessario è stata letta come indice inequivoco della volontà della stazione appaltante di distinguere chiaramente tra subappalto “ordinario” e subappalto utilizzato ai fini della qualificazione.
Subappalto necessario e chiarezza dichiarativa
Su questo punto il TAR ha ribadito che il subappalto necessario non può essere desunto per implicito né ricavato da dichiarazioni formulate in modo generico. Una dichiarazione di subappalto priva di riferimenti alla funzione qualificante, alle specifiche lavorazioni rilevanti ai fini SOA e alla volontà di utilizzare tale strumento per colmare una carenza di requisiti «non è idonea a dimostrare il possesso del requisito di qualificazione richiesto dalla legge di gara».
Non si tratta di una distinzione meramente terminologica, poiché il subappalto necessario incide direttamente sull’ammissibilità dell’offerta e sulla tutela della par condicio tra i concorrenti.
I limiti invalicabili del soccorso istruttorio
Uno dei passaggi centrali della motivazione riguarda il soccorso istruttorio. Nel caso di specie, la sua attivazione aveva determinato un effetto non consentito dall’ordinamento, traducendosi in una vera e propria integrazione postuma di un requisito di qualificazione mancante. Secondo il Collegio, il soccorso istruttorio «non può essere utilizzato per consentire una scelta tardiva dello strumento di copertura della qualificazione, né per integrare requisiti sostanziali non dichiarati in sede di partecipazione».
Un simile utilizzo finirebbe per alterare la struttura dell’offerta e incidere sull’equilibrio competitivo della procedura, in violazione del principio di par condicio e del divieto di modificazione sostanziale dell’offerta.
Il principio del risultato e i suoi confini
In questo quadro, pur riconoscendone il valore sistemico, il principio del risultato non può essere invocato per derogare ai requisiti di qualificazione stabiliti dalla legge di gara, né per giustificare sanatorie che incidono su requisiti strutturali di partecipazione. Il principio del risultato, in altre parole, non legittima scorciatoie interpretative quando sono in gioco presupposti essenziali di ammissione alla gara.
Conclusioni
Il ricorso è stato respinto, ritenendo legittima l’impostazione adottata in materia di qualificazione e dichiarazioni di gara alla luce delle modifiche introdotte dal correttivo.
In assenza della qualificazione richiesta dalla lex specialis, l’operatore economico è tenuto a colmare la carenza mediante RTI, avvalimento o subappalto necessario, strumenti che incidono direttamente sull’ammissibilità dell’offerta e che, proprio per questo, devono essere scelti e dichiarati in modo espresso già in sede di partecipazione.
Resta preclusa la possibilità di utilizzare il soccorso istruttorio per integrare requisiti sostanziali di qualificazione o per consentire una scelta tardiva dello strumento di copertura. Un simile utilizzo determinerebbe una modifica postuma della struttura dell’offerta, con evidenti riflessi sulla par condicio tra i concorrenti.
Ne discende un principio operativo ormai difficilmente eludibile, secondo cui, dopo l’abrogazione dell’art. 12 del D.L. 47/2014, la qualificazione deve essere posseduta – o correttamente strutturata – per tutte le categorie di opere previste dalla legge di gara, senza automatismi, senza sanatorie tardive e senza ricostruzioni implicite.
FONTI “LavoriPubblici.it”