Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria sancisce anche che gli attestati delle diverse autorità valgono come prova e non richiedono ulteriori accertamenti della Pa. Ma il requisito deve essere verificato per tutta la durata dell’appalto
In materia di regolarità fiscale e contributiva vale il principio secondo cui per la dimostrazione del relativo requisito ai fini della partecipazione alle gare le certificazioni rilasciate dalle autorità competenti si qualificano come atti di attestazione facenti prova fino a querela di falso. Di conseguenza tali certificazioni si impongono agli enti appaltanti, esimendo questi ultimi dal compimento di ulteriori accertamenti. Nel contempo, va ribadito l’altro principio della continuità dei requisiti di partecipazione alle gare, per cui gli stessi devono essere posseduti dal concorrente a partire dal momento della presentazione dell’offerta e sino alla stipula del contratto, e anche oltre fino all’adempimento delle obbligazioni contrattuali.
I due principi non vanno letti in contrapposizione tra loro, riferendosi il primo alla verifica dei requisiti oggetto di autodichiarazione in sede di gara, mentre il secondo implica per l’ente appaltante l’obbligo di compiere tale verifica in relazione all’intero periodo sopra indicato, con l’effetto che le certificazioni delle autorità competenti devono coprire integralmente tale periodo.
Infine, nel caso di impugnazione dell’aggiudicazione, il concorrente che ricorra al giudice amministrativo – indipendentemente dalle verifiche effettuate dall’ente appaltante – può sempre dimostrare con qualunque mezzo idoneo allo scopo che l’aggiudicatario era privo del requisito della regolarità fiscale. E sugli elementi proposti dal ricorrente nonché sulla completezza delle certificazioni rilasciate dall’Agenzia delle Entrate si pronuncia il giudice amministrativo.
Sono queste le affermazioni contenute nella pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 24 aprile 2024, n.7, che ribadisce e nel contempo rielabora i principi che governano la regolarità fiscale (e contributiva) ai fini della partecipazione alle gare pubbliche.
Il fatto
Un ente appaltante aveva indetto una procedura a evidenza pubblica per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfestazione di locali sanitari. A seguito dell’intervenuta aggiudicazione, la stessa veniva impugnata da un concorrente che contestava la mancata esclusione dell’aggiudicatario in quanto carente del requisito della regolarità fiscale. Il ricorrente rappresentava infatti che in occasione di un precedente giudizio – relativo ad altra gara – l’aggiudicatario non aveva provveduto a versare tempestivamente il contributo unificato. Di conseguenza, gli sarebbe stato notificato l’invito a pagare, unitamente alle sanzioni. Al momento della presentazione dell’offerta da parte dell’aggiudicatario, risultava corrisposto il contributo ma non le sanzioni. Secondo il ricorrente, l’aggiudicatario versava quindi in una situazione di irregolarità fiscale, definitivamente accertata, che avrebbe dovuto comportare l’esclusione dalla gara.
Il Tar Lombardia respingeva il ricorso, motivando con la circostanza che l’importo dovuto del contributo unificato non sarebbe stato correttamente notificato all’impresa aggiudicataria, che peraltro – una volta venuto a conoscenza dello stesso a gara avviata – lo avrebbe puntualmente corrisposto. La sentenza di primo grado è stata impugnata dall’originario ricorrente davanti al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato: l’Ordinanza di rimessione
Il Consiglio di Stato ricorda in via preliminare che l’appellante ha invocato la regola generale della necessaria continuità del possesso dei requisiti di qualificazione, che devono sussistere per tutta la durata della procedura di gara. Nel caso di specie l’aggiudicatario avrebbe perduto il requisito della regolarità fiscale in corso di gara e quindi avrebbe dovuto essere escluso.
Al contrario, l’aggiudicatario resistente in giudizio ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale che esclude la facoltà degli enti appaltanti di sindacare le risultanze delle certificazioni rilasciate dalle autorità competenti (nel caso di specie l’Agenzia delle Entrate) che fanno fede in relazione alla posizione fiscale dei concorrenti alle gare, e rispetto alle quali è preclusa ogni ulteriore valutazione autonoma da parte degli enti appaltanti. Nel caso di specie, la certificazione – acquisita dall’ente appaltante in più momenti della procedura – attestava la regolarità fiscale dell’aggiudicatario.
Il Consiglio di Stato ha quindi rilevato l’esistenza di un possibile contrasto tra i due principi, entrambi ripetutamente affermati dalla giurisprudenza. Di conseguenza, ha rimesso all’Adunanza Plenaria tre distinti quesiti:
– se, fermo restando il principio dell’insussistenza di qualunque potere della stazione appaltante di sindacare le risultanze della certificazione rilasciata dall’Agenzia delle Entrate in merito alla regolarità fiscale del concorrente, sussista comunque il dovere di ciascun concorrente di informare tempestivamente la stazione appaltante di qualunque irregolarità sopravvenuta in corso di gara;
– se sussista a carico dell’ente appaltante il dovere di estendere la verifica circa l’assenza di irregolarità del concorrente a tutta la durata della gara, anche acquisendo le certificazioni delle autorità competenti per l’intero periodo di svolgimento della stessa;
– se in ogni caso, a prescindere dalle verifiche operate dalla stazione appaltante, il concorrente che impugni l’aggiudicazione possa dimostrare che in qualsiasi momento della procedura di gara l’aggiudicatario ha perso il requisito della regolarità fiscale, con conseguente obbligo di esclusione dalla procedura stessa.
I principi sanciti dall’Adunanza Plenaria
Rispetto ai quesiti formulati, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto che in realtà non sussista alcun contrasto giurisprudenziale relativamente ai primi due. Ribadisce infatti in primo luogo la correttezza dell’orientamento secondo cui le certificazioni rilasciate dalle autorità competenti in merito alla regolarità fiscale e contributiva del concorrente hanno natura di dichiarazione di scienza e fanno prova fino a querela di falso, esentando la stazione appaltante da ogni ulteriore verifica o accertamento. Tuttavia tale orientamento riguarda unicamente la fase di verifica dei requisiti relativamente alle autodichiarazioni rese dai concorrenti in sede di gara.
L’altro orientamento giurisprudenziale – che non va contrapposto al primo – opera su un piano diverso, in quanto è volto ad affermare il principio di continuità del possesso dei requisiti, che devono permanere dal momento della presentazione dell’offerta sino alla stipula del contratto e anche successivamente in sede di adempimento delle obbligazioni contrattuali.
Tenuto conto di tale principio, l’ente appaltante ha il dovere di compiere i dovuti accertamenti circa il possesso dei requisiti in relazione all’intero periodo indicato. Di conseguenza, dovrà richiedere che la certificazione dell’Agenza delle Entrate o di altra amministrazione competente che attesta la regolarità fiscale copra l’intero periodo temporale rilevante, ovvero – per ciò che concerne la procedura di gara – quello che va dalla presentazione dell’offerta alla stipula del contratto.
È in questo passaggio che l’Adunanza Plenaria dà evidenza dell’inesistenza della contrapposizione tra i richiamati orientamenti giurisprudenziali sollevata dal giudice remittente. Se infatti da un lato la certificazione rilasciata dall’autorità competente in merito alla regolarità fiscale fa fede e non è soggetta a verifica autonoma da parte dell’ente appaltante (primo orientamento) dall’altro, tale certificazione deve riguardare tutto il periodo rilevante, in coerenza con il principio di continuità del possesso dei requisiti (secondo orientamento).
Diverse le considerazioni in relazione all’ultimo quesito sollevato. Rispetto ad esso, l’Adunanza Plenaria precisa che, indipendentemente dalle verifiche operate dalla stazione appaltante, il concorrente che impugna l’aggiudicazione può sempre dimostrare, con qualunque mezzo idoneo allo scopo, che l’aggiudicatario era privo del requisito della regolarità fiscale al momento della presentazione dell’offerta o che lo abbia perso nel corso dello svolgimento della procedura.
Ciò detto, con riferimento al valore da attribuire alla certificazione rilasciata dall’Agenzia delle Entrate, spetta al giudice amministrativo accertare in via incidentale nel corso del giudizio la veridicità e completezza della stessa ai fini della dimostrazione del requisito della regolarità fiscale necessario per la partecipazione alla gara.
Il caso di specie
Sulla base dei principi enunciati l’Adunanza Plenaria offre la soluzione al caso di specie. Al riguardo, ricorda che il motivo di appello proposto si sostanziava nella mancata esclusione dalla gara dell’aggiudicatario per essere lo stesso privo del requisito della regolarità fiscale al momento della presentazione dell’offerta, a causa del mancato pagamento di una sanzione accessoria dovuta per il ritardato pagamento del contributo unificato relativo a una causa pregressa.
L’Adunanza Plenaria ha ritenuto tale motivo fondato. Ricorda preliminarmente che il contributo unificato ha natura di entrata tributaria, e che nella stessa categoria concettuale va inquadrata la sanzione per ritardato pagamento, trattandosi di obbligazione accessoria. Di conseguenza, il mancato pagamento della sanzione integra la causa di esclusione relativa all’assenza del requisito della regolarità fiscale.
L’aggiudicatario, al momento della presentazione dell’offerta, aveva infatti un debito tributario derivante dal mancato pagamento della sanzione. La violazione dell’obbligazione tributaria era grave e definitivamente accertata, come richiesto dalla norma escludente. Infatti la gravità era insita nell’entità dell’importo, essendo superiore alla soglia dei 5.000 euro fissata dal Dpr 602/73, quale limite entro il quale la violazione si può ritenere non grave. La stessa era anche definitivamente accertata in quanto l’invito al pagamento, regolarmente notificato all’aggiudicatario presso il domicilio del difensore, valeva quale atto di accertamento di quanto dovuto, avente carattere definitivo in quanto non impugnato.
Considerati questi elementi, non assume alcun rilievo la circostanza che al momento della presentazione dell’offerta la regolarità fiscale dell’aggiudicatario fosse stata accertata dalla certificazione dell’Agenzia delle Entrate.
Infatti, il contributo unificato – e relativa sanzione – non rientra tra le imposte amministrative di competenza dell’Agenzia delle Entrate, per cui gli eventuali relativi debiti sussistenti a tale titolo non risultano iscritti con immediatezza nel relativo “cassetto fiscale”. Solo a seguito dell’emissione del ruolo e della sua consegna all’Agenzia, è risultata l’esistenza del debito con la relativa iscrizione nel “cassetto fiscale”.
Analoghe considerazioni valgono con riferimento al certificato di regolarità fiscale rilasciato dalla stessa Agenzia. Tale certificato attesta la situazione fiscale dell’interessato solo con riferimento alle imposte di diretta gestione della stessa, mentre non rileva per i tributi gestiti da altre amministrazioni, come è appunto il contributo unificato.
In definitiva, la certificazione dell’Agenzia delle Entrate continua ad avere il valore che gli è riconosciuto da una consolidata giurisprudenza – e che è stato sopra ricordato – ma non può estendere il suo ambito di efficacia a debiti tributari diversi fa quelli di stretta competenza della medesima Agenzia. Tali debiti diversi – se configurano un inadempimento grave e definitivamente accertato – comportano la mancanza del requisito della regolarità fiscale e la conseguente esclusione dalla gara.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”