Con due sentenze quasi contestuali Palazzo Spada offre gli strumenti per delimitare l’ambito di applicazione della correzione delle irregolarità formali in corso di gara
Con due sentenze quasi contestuali il Consiglio di Stato ha offerto alcune chiavi interpretative per delimitare l’ambito di applicazione del soccorso istruttorio.
Con una prima pronuncia della Sez. III, 30 ottobre 2025, n. 8436 il giudice amministrativo ha affermato che il soccorso procedimentale consente alla stazione appaltante di richiedere chiarimenti sull’offerta economica al fine di accertare l’effettiva volontà dell’offerente superando gli elementi di ambiguità della stessa, a condizione che non venga modificato il contenuto della relativa volontà negoziale.
Con la seconda pronuncia della Sez. V, 4 novembre 2025, n. 8567, è stato ritenuto che il soccorso istruttorio non potesse essere utilizzato per supplire a carenze documentali relative all’offerta tecnica. Ciò in quanto la sua funzione è unicamente quella di acquisire chiarimenti finalizzati a consentire l’esatta interpretazione e a ricercare l’effettiva volontà del concorrente, superando le eventuali ambiguità dell’offerta stessa.
L’inesattezza dell’offerta economica
La prima sentenza trae origine da una procedura negoziata indetta da un’azienda sanitaria per l’affidamento di un appalto integrato. L’importo totale dell’appalto era suddiviso tra i lavori e la progettazione esecutiva. Per quest’ultimo, una parte era per compenso professionale non soggetto a ribasso e altra parte per spese generali, ribassabili.
Alla gara partecipavano due concorrenti. Uno dei due offriva un ribasso percentuale unico, come richiesto dal disciplinare di gara. Nel compilare il modulo di offerta, il ribasso veniva riferito all’esecuzione complessiva dei lavori (ricomprendendovi l’importo relativo alla progettazione), mentre nel campo relativo all’importo per la progettazione, veniva indicato “zero”.
La stazione appaltante, sul presupposto che il ribasso unico andasse applicato a tutte le voci soggette a ribasso, ha ricalcolato lo stesso anche per le spese generali di progettazione, fermo restando l’invariabilità dell’importo complessivo. Questa operazione è stata comunicata al concorrente, che ha confermato che il ribasso unico formulato doveva considerarsi applicabile sia all’importo lavori che alla parte ribassabile dell’importo della progettazione.
A seguito dell’aggiudicazione intervenuta a favore del concorrente, l’altro partecipante alla gara proponeva ricorso davanti al giudice amministrativo. La principale censura mossa consisteva nella ritenuta violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, in quanto la stazione appaltante sarebbe intervenuta in maniera anomala per definire il contenuto dell’offerta originaria, che era indeterminato e incerto.
Il ricorso è stato respinto dal Tar Veneto. Il giudice amministrativo ha infatti ritenuto che il ricalcolo effettuato dalla stazione appaltante relativamente all’applicazione del ribasso percentuale offerto e la successiva sollecitazione inviata al concorrente affinchè confermasse la correttezza dello stesso costituisse un chiarimento che non comportava alcuna modifica dell’offerta.
Ciò in quanto la effettiva volontà negoziale del concorrente era già stata espressa in modo chiaro e sufficientemente univoco, cosicchè la stazione appaltante si sarebbe limitata a rilevare una semplice imprecisione nella compilazione materiale del modulo di offerta, sollecitando il concorrente a specificare meglio un dato già desumibile dal contenuto dell’offerta complessiva, senza incidere sulla sostanza della stessa.
La sentenza di primo grado è stata appellata davanti al Consiglio di Stato dal ricorrente originario. Secondo l’appellante il giudice di primo grado avrebbe errato ritendo che quella del concorrente fosse stata una mera svista nella compilazione del modulo di offerta. In realtà il campo relativo all’importo della progettazione non era semplicemente vuoto – come avrebbe dovuto essere nel caso si fosse trattato di una svista – ma indicava espressamente il valore “zero”.
Di conseguenza la stazione appaltante avrebbe dovuto chiedere giustificazioni in merito all’indicazione di tale valore “zero”. Invece ha nei fatti consentito al concorrente di rettificare tale valore, con la conseguente modifica dell’offerta dopo la scadenza del termine, violando il principio generale di immodificabilità dell’offerta.
Il Consiglio di Stato e il soccorso procedimentale
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Il giudice amministrativo ha preso le mosse dalle disposizioni del disciplinare di gara, da cui si ricava che i concorrenti erano tenuti a indicare nell’offerta una percentuale di ribasso unica, da riferire sia all’importo lavori che alle spese generali di progettazione.
Il concorrente ha correttamente applicato la percentuale di ribasso all’intero importo ribassabile, ma ha errato nell’indicazione formale, in quanto nello spazio relativo alla progettazione non ha riportato l’importo ribassato bensì il valore “zero”. Alla luce di questa circostanza, è corretto il comportamento della stazione appaltante che ha rilevato un’imprecisione nella compilazione del modello di offerta e ha invitato il concorrente a precisare meglio una volontà negoziale che nella sostanza era già ricavabile dall’offerta. In questi termini ha fatto applicazione del soccorso istruttorio così detto procedimentale, disciplinato dall’articolo 101, comma 3 del Dlgs 36. Questa particolare forma di soccorso istruttorio riguarda specificamente le offerte, e non la documentazione amministrativa, come il soccorso istruttorio ordinario.
Il soccorso procedimentale può cioè essere utilizzato per consentire la rettifica di eventuali errori di calcolo o di scritturazione dell’offerta, a condizione che per operare tale rettifica non si debba ricorrere a fonti esterne. In sostanza, questa particolare forma di soccorso consente di richiedere ai concorrenti chiarimenti sull’offerta presentata al fine di ricercare l’effettiva volontà negoziale del concorrente, superando eventuali ambiguità, permettendo quindi di avere certezza sull’effettiva portata di tale volontà.
Nel caso di specie è effettivamente quello che è accaduto. Vi è stata una mera correzione dei moduli di offerta, che non ha comportato alcuna modifica sostanziale della stessa, i cui contenuti e la relativa volontà negoziale erano ricavabili già dall’origine.
L’incompletezza dell’offerta tecnica
Il secondo caso è relativo a una procedura di gara per l’affidamento di un Accordo quadro relativo a lavori su tratte autostradali. Tra i criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa l’ente appaltante aveva inserto il “Curriculum lavori in presenza di traffico”. In relazione a tale criterio un concorrente aveva ricevuto un punteggio pari a zero.
Lo stesso avanzava quindi alla stazione appaltante un’istanza di soccorso istruttorio ritenendo non corretta l’attribuzione del punteggio pari a zero. Nell’istanza il concorrente precisava di possedere l’esperienza richiesta dal criterio in esame, avendo eseguito lavori analoghi per la medesima stazione appaltante. Aggiungeva che il disciplinare di gara prevedeva che l’ente appaltante dovesse verificare il possesso dei requisiti speciali di qualificazione accedendo al fascicolo virtuale dell’operatore economico (Fvoe) e comunque facendo riferimento a informazioni di cui lo stesso già disponeva.
Tenuto conto di tali circostanze, l’ente appaltante avrebbe dovuto richiedere chiarimenti sull’offerta ai sensi dell’articolo 101, comma 3 del Dlgs 36.
La commissione giudicatrice respingeva l’istanza di soccorso istruttorio, rilevando che il disciplinare di gara escludeva espressamente dall’ambito applicativo dell’istituto l’offerta tecnica ed economica. Intervenuta l’aggiudicazione, il concorrente proponeva ricorso davanti al Tar Lazio, che lo respingeva.
La sentenza di primo grado era oggetto di appello al Consiglio di Stato. In sede di appello il ricorrente riproponeva le argomentazioni già sviluppate in precedenza, aggiungendo che lo stesso disciplinare di gara doveva considerarsi illegittimo nella parte in cui imponeva di attribuire il punteggio relativo al criterio “Curriculum lavori in presenza di traffico” esclusivamente sulla base della documentazione prodotta dal concorrente in sede di gara (CEL, SAL, certificato di pagamento, etc.). Quale distinto motivo di censura l’appellante contestava la mancata attivazione del soccorso istruttorio da parte della stazione appaltante, giacchè l’istituto può legittimamente essere utilizzato al fine di acquisire chiarimenti anche sul contenuto delle offerte, come sarebbe quindi dovuto avvenire nel caso di specie.
Infine, l’appellante sosteneva che il comportamento della stazione appaltante sarebbe stato contrario al principio del risultato, in quanto a fronte del dato sostanziale costituito dall’indiscusso possesso dell’esperienza curriculare da parte del concorrente – richiesta dal criterio di valutazione – non avrebbe attribuito il relativo punteggio sulla base di una lettura meramente formalistica del disciplinare di gara.
Il Consiglio di Stato: i limiti del soccorso istruttorio
Il Consiglio di Stato ha respinto tutte le censure proposte dall’appellante. In primo luogo ha evidenziato che il concorrente non ha prodotto la documentazione che il disciplinare richiedeva quale mezzo di prova dell’esperienza curriculare prevista per il criterio di valutazione in discussione. Né è corretto il riferimento operato dall’appellante alla clausola del disciplinare – che riprende la norma contenuta all’articolo 99, comma 3 del D.lgs. 36 – secondo cui ai fini della dimostrazione dei requisiti dei concorrenti la stazione appaltante deve fare riferimento anche alle informazioni già possedute dalla stessa.
Questa norma, che mira a semplificare i rapporti tra enti appaltanti e operatori economici prevedendo che questi ultimi siano tenuti a fornire una sola volta le informazioni necessarie (principio dell’once only), non è applicabile alla fase della valutazione delle offerte, limitando il suo ambito applicativo alla fase di verifica dei requisiti.
Quanto alla possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio, la stessa deve essere negata in relazione al caso di specie. Infatti, relativamente all’offerta il soccorso istruttorio è consentito solo per richiedere chiarimenti sulla stessa finalizzati a ricercare l’effettiva volontà del concorrente, ma non per acquisire documenti che abbiano natura di vera e propria integrazione dell’offerta.
Quanto infine al principio del risultato, il richiamo operato dall’appellante appare del tutto inconferente. Tale principio ha infatti la funzione di risolvere dubbi interpretativi nei casi in cui le regole della gara si prestino a ambiguità o equivoci. Solo in questo caso l’applicazione del principio del risultato consente di privilegiare il dato sostanziale rispetto all’aspetto meramente formale, laddove al formalismo in sé non corrisponde alcuna esigenza di tutela degli interessi alla cui soddisfazione la gara è finalizzata.
Nel caso di specie le regole della gara erano chiare e imponevano ai concorrenti di produrre la documentazione necessaria ai fini della prova dell’esperienza curriculare necessaria per l’attribuzione del punteggio relativo all’elemento di valutazione preso in considerazione. La mancata produzione documentale costituisce una grave negligenza del concorrente, che non può essere sanata facendo ricorso al principio del risultato, che verrebbe utilizzato per una finalità del tutto impropria rispetto alla sua ratio.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”