Il Consiglio di Stato chiarisce quando è possibile rimodulare i costi della manodopera durante la verifica dell’anomalia, perché il termine previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 non è perentorio, quali limiti incontra la modifica del contratto collettivo e quale valore assumono gli scostamenti rispetto alle tabelle ministeriali nel giudizio di congruità dell’offerta
Il Consiglio di Stato chiarisce i limiti della rimodulazione dei costi della manodopera durante la verifica dell’anomalia, la natura del termine previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 e il ruolo del contratto collettivo nella valutazione della congruità dell’offerta.
Durante la verifica dell’anomalia dell’offerta l’operatore economico può modificare i costi della manodopera? Il RUP può concedere un termine più ampio rispetto ai quindici giorni previsti dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 per presentare le giustificazioni? E gli scostamenti rispetto ai valori riportati nelle tabelle ministeriali sono sufficienti, da soli, a dimostrare che un’offerta non sia economicamente sostenibile?
Sono interrogativi ai quali il Consiglio di Stato ha dedicato un’articolata ricostruzione con la sentenza del 10 giugno 2026, n. 4666, affrontando alcuni dei temi che, dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, hanno dato luogo ai maggiori dubbi interpretativi.
Dalla natura del termine previsto per il contraddittorio alla possibilità di articolare la verifica attraverso più richieste di chiarimenti, dalla rimodulazione dei costi della manodopera al ruolo del contratto collettivo applicato, fino al valore da attribuire agli scostamenti rispetto alle tabelle ministeriali, Palazzo Spada ha dato una lettura della verifica di anomalia nella quale prevale l’esigenza di accertare l’effettiva affidabilità dell’offerta rispetto a una valutazione meramente formale delle singole voci di costo.
Verifica di anomalia e costi della manodopera: il Consiglio di Stato fa chiarezza
La controversia riguarda una procedura aperta indetta per la conclusione di un accordo quadro misto di lavori e servizi destinato alla manutenzione ordinaria della rete autostradale.
All’esito della gara, la stazione appaltante aveva aggiudicato il lotto a due operatori economici, attribuendo il 60% dell’affidamento a uno di essi e il restante 40% a un raggruppamento temporaneo di imprese.
Proprio l’operatore economico risultato aggiudicatario della quota maggioritaria ha impugnato l’affidamento della restante quota, sostenendo che il raggruppamento concorrente avrebbe dovuto essere escluso all’esito della verifica di anomalia dell’offerta, con conseguente affidamento dell’intero lotto in proprio favore.
Le contestazioni riguardavano la gestione del subprocedimento da parte del RUP, le proroghe concesse per la presentazione delle giustificazioni, l’articolazione del contraddittorio in più fasi, la rimodulazione dei costi della manodopera, la modifica del contratto collettivo applicato ad alcune lavorazioni, gli scostamenti rispetto ai valori riportati nelle tabelle ministeriali e, più in generale, la motivazione posta a fondamento del giudizio finale di congruità.
Respinto il ricorso in primo grado, la controversia è quindi approdata davanti al Consiglio di Stato, chiamato a verificare se il procedimento di verifica dell’anomalia fosse stato gestito nel rispetto della disciplina dettata dal D.Lgs. n. 36/2023.
Verifica di anomalia dell’offerta: quadro normativo e funzione del procedimento
Il procedimento di verifica dell’anomalia è stato innovato dall’ art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, senza che però ne sia stata modificata la funzione essenziale.
La verifica resta un momento di confronto tra la stazione appaltante e l’operatore economico, finalizzato ad accertare se un’offerta che appaia anormalmente bassa sia comunque affidabile sotto il profilo tecnico ed economico. L’obiettivo non è quello di ricercare irregolarità formali che conducano automaticamente all’esclusione del concorrente, ma di verificare se l’offerta, considerata nel suo complesso, sia realmente sostenibile e consenta una corretta esecuzione dell’appalto.
Su questo procedimento si innestano poi altre disposizioni del Codice. L’ art. 108, comma 9, impone agli operatori economici di indicare separatamente i costi della manodopera e quelli relativi alla sicurezza aziendale, mentre l’ art. 11 ha innovato la disciplina del contratto collettivo applicabile.
Sotto questo profilo, nella sentenza i giudici hanno evidenziato come il nuovo Codice abbia modificato l’impostazione seguita dal D.Lgs. n. 50/2016. Nel previgente sistema, infatti, l’art. 30 si limitava a imporre l’applicazione di un contratto collettivo coerente con l’attività oggetto dell’appalto, lasciando all’operatore economico un ampio margine di scelta. L’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, invece, ha introdotto un modello diverso, imponendo alla stazione appaltante di indicare nei documenti di gara il contratto collettivo applicabile e riconoscendo all’operatore economico la possibilità di indicarne uno differente solo a determinate condizioni, garantendo un livello di tutela equivalente per i lavoratori.
La verifica dell’anomalia va quindi vista come un procedimento sostanziale e collaborativo, nel quale l’esclusione rappresenta soltanto l’eventuale esito finale e non l’obiettivo del procedimento.
Presentazione spiegazioni entro 15 giorni: il termine non è perentorio
Nel caso in esame, la prima censura della società appellante riguardava il termine previsto dall’art. 110, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 per la presentazione delle spiegazioni richieste dalla stazione appaltante.
Secondo la ricorrente, la disposizione consentirebbe un’unica interlocuzione con l’operatore economico e imporrebbe un termine massimo di quindici giorni che non può essere né prorogato né superato mediante ulteriori richieste di chiarimenti.
Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa ricostruzione. Sul punto, il Collegio ha osservato che la norma non qualifica espressamente il termine come perentorio e non collega al suo eventuale superamento alcuna conseguenza espulsiva né per la stazione appaltante né per l’operatore economico.
Muovendo da tale rilievo, i giudici hanno affermato che il termine mantiene natura ordinatoria e acceleratoria, poiché è destinato a favorire una rapida conclusione dell’istruttoria, ma non elimina il margine di discrezionalità della stazione appaltante quando esigenze istruttorie rendano necessario un ulteriore approfondimento.
Nel caso esaminato, la proroga era stata richiesta prima della scadenza del termine originario ed era stata concessa in ragione della complessità dell’appalto e della quantità di dati e documenti da produrre. Inoltre, la stessa legge di gara prevedeva una possibile articolazione del procedimento, distinguendo tra la prima richiesta di spiegazioni e gli eventuali chiarimenti successivi, ai quali era associato uno specifico termine perentorio.
Secondo Palazzo Spada, tale previsione non si pone in contrasto con il D.Lgs. n. 36/2023, perché né il dato letterale dell’art. 110 né la sua finalità impediscono lo svolgimento di ulteriori fasi del contraddittorio quando le prime spiegazioni risultino incomplete o non sufficienti.
Ne deriva che il termine previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 è ordinatorio e acceleratorio, mentre il contraddittorio può svilupparsi attraverso più richieste di chiarimenti quando ciò sia necessario per consentire una completa valutazione della congruità dell’offerta.
Quando possono cambiare i costi della manodopera
Il tema centrale della controversia riguardava la possibilità di modificare, nel corso della verifica dell’anomalia, alcuni degli elementi utilizzati per determinare il costo della manodopera.
Secondo la società appellante, il raggruppamento aggiudicatario aveva alterato un elemento essenziale dell’offerta economica intervenendo sui livelli di inquadramento del personale, sul costo medio orario e sul monte ore complessivo, con una sostanziale riscrittura dell’offerta dopo la scadenza del termine per la sua presentazione.
Tesi che non ha convinto il Consiglio di Stato, che ha innanzitutto ricostruito il ruolo della tabella dei costi della manodopera prevista dalla documentazione di gara, osservando che la sua produzione non era richiesta a pena di esclusione e che la modulistica predisposta dalla stazione appaltante la collegava alla verifica del rispetto della disciplina sui costi minimi della manodopera. Si trattava, quindi, di un documento destinato a supportare il successivo giudizio di congruità dell’offerta e non di un elemento negoziale autonomo destinato a cristallizzarsi con la presentazione dell’offerta economica.
Da questa premessa il Collegio ha richiamato la distinzione tra il contenuto dell’offerta economica e le giustificazioni attraverso le quali l’operatore economico dimostra la sostenibilità dei costi indicati.
L’offerta economica resta immodificabile quanto al prezzo complessivamente richiesto e agli elementi che la legge o la lex specialis qualificano come essenziali. Diversamente, le giustificazioni possono essere rimodulate, purché tale rimodulazione non si traduca in una modifica dell’offerta nel suo contenuto sostanziale.
In linea di principio, hanno spiegato i giudici, è consentita una diversa articolazione interna delle singole componenti del costo della manodopera, compresi i livelli di inquadramento del personale, il costo medio orario e il monte ore, purché restino invariati il costo complessivo della manodopera, il prezzo finale dell’offerta e l’equilibrio economico complessivo della proposta negoziale.
Ciò non implica un principio assoluto di modificabilità delle singole voci di costo. Nella fattispecie, infatti, le variazioni introdotte presentavano carattere marginale e non avevano prodotto effetti né sul costo complessivo della manodopera né sulla struttura economica dell’offerta. Proprio questa limitata incidenza ha consentito di escludere che le modifiche apportate durante il contraddittorio avessero determinato una sostanziale alterazione della proposta presentata in gara.
La rimodulazione delle giustificazioni è quindi ammissibile, ma soltanto entro limiti fisiologici che non incidono sull’identità dell’offerta economica né alterano l’equilibrio complessivo della proposta.
Contratto collettivo nella verifica di anomalia: quando può cambiare
In riferimento al rapporto tra verifica dell’anomalia e contratto collettivo applicato ai lavoratori impiegati nell’appalto, il Consiglio di Stato ha evidenziato che il nuovo Codice dei contratti pubblici ha modificato profondamente il quadro normativo rispetto al D.Lgs. n. 50/2016, attribuendo al contratto collettivo indicato in offerta un rilievo ben diverso rispetto al passato.
Nel vigore del D.Lgs. n. 36/2023 il contratto collettivo indicato ai sensi dell’art. 11 costituisce, di regola, un elemento essenziale dell’offerta e non può essere modificato durante la verifica dell’anomalia, poiché da esso dipende direttamente la determinazione del costo della manodopera e, quindi, la stessa valutazione di sostenibilità economica della proposta.
Ciò non significa, però, che qualsiasi variazione determini automaticamente l’illegittimità dell’offerta. La controversia esaminata riguardava infatti una situazione particolare, nella quale la modifica del contratto collettivo interessava esclusivamente il personale addetto a un’attività secondaria rispetto all’oggetto principale dell’appalto e caratterizzata da un’incidenza economica limitata. Inoltre, il costo complessivo della manodopera era rimasto invariato e le modifiche non avevano interessato le lavorazioni prevalenti.
Sulla base di tali circostanze, il Consiglio di Stato ha escluso che quella specifica variazione fosse idonea ad alterare l’equilibrio economico dell’offerta.
Particolarmente interessante è anche il richiamo al Correttivo al Codice (D.Lgs. n. 209/2024). Il Collegio ha precisato che il nuovo comma 2-bis dell’art. 11 non era direttamente applicabile alla controversia, poiché introdotto successivamente ai fatti di causa. Tuttavia, ha ritenuto che tale disposizione confermasse la correttezza dell’interpretazione adottata, nella misura in cui attribuisce rilievo alle attività secondarie che non superano il 30% dell’importo complessivo dell’appalto.
Gli scostamenti dalle tabelle ministeriali non dimostrano automaticamente l’anomalia dell’offerta
Infine, con riferimento al rapporto tra i costi della manodopera dichiarati dall’aggiudicataria e quelli risultanti dalle tabelle ministeriali, la società ricorrente si era limitata a evidenziare lo scostamento tra i valori dichiarati e quelli tabellari, senza dimostrare che il maggior costo ipotizzato fosse tale da assorbire l’utile dichiarato dall’aggiudicataria o da compromettere la corretta esecuzione dell’appalto.
La sentenza conferma quindi il consolidato principio secondo cui gli scostamenti rispetto alle tabelle ministeriali non determinano automaticamente l’incongruità dell’offerta. Per contestare efficacemente il giudizio di congruità non è sufficiente evidenziare una differenza tra il costo dichiarato e quello tabellare, ma occorre dimostrare che tale scostamento incide sull’equilibrio economico della proposta fino a renderla non sostenibile.
Verifica anomalia: l’affidabilità dell’offerta prevale sui formalismi
L’appello è stato quindi respinto, confermando la piena legittimità dell’operato della stazione appaltante con riferimento al subprocedimento di verifica dell’anomalia e alla conseguente aggiudicazione del lotto.
Tutte le questioni affrontate dal Collegio trovano una comune giustificazione nell’esigenza di privilegiare una valutazione sostanziale dell’offerta rispetto a un controllo meramente formale delle singole voci di costo. La verifica dell’anomalia non costituisce un procedimento finalizzato a individuare motivi di esclusione, ma uno strumento attraverso il quale la stazione appaltante accerta se l’offerta, considerata nella sua globalità, sia realmente affidabile e sostenibile.
È in questa prospettiva che il termine previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 ha natura ordinatoria, che il contraddittorio può articolarsi in più fasi, che le giustificazioni dei costi possono essere rimodulate entro limiti fisiologici e che gli scostamenti rispetto alle tabelle ministeriali richiedono sempre una verifica della loro effettiva incidenza economica.
Questa elasticità incontra un limite preciso negli elementi essenziali dell’offerta, tra i quali il nuovo Codice attribuisce oggi un ruolo centrale anche al contratto collettivo individuato ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023.
Il giudizio finale deve quindi sempre essere espresso sulla sostenibilità complessiva della proposta e non attraverso una valutazione atomistica delle singole voci di costo.
FONTI “LavoriPubblici.it”