Quantomeno parziale la spiegazione secondo cui il meccanismo di revisione risponde alla logica di mantenere l’equilibrio contrattuale nel solo interesse della stazione appaltante e non dell’impresa.
Il meccanismo compensativo introdotto dal legislatore per far fronte all’eccezionale incremento del costo dei materiali in conseguenza dell’emergenza pandemica e del conflitto russo–ucraino non è applicabile ai lavori già conclusi e collaudati. Ciò neanche al limitato fine del riconoscimento dell’importo incrementale derivante dalla revisione delle tabelle ministeriali per il calcolo dell’adeguamento del corrispettivo.
Si è espresso in questi termini il Tar Lombardia, Sez. II, 13 maggio 2025, n. 413, con una pronuncia che da un lato si occupa dell’ambito di applicazione dello specifico meccanismo di compensazione introdotto da legislatore per far fronte all’emergenza Covid e successivamente bellica, ai fini del riequilibrio contrattuale; dall’altro, formula alcune considerazioni di carattere generale sull’istituto della revisione prezzi, tenuto conto anche delle novità introdotte dal D.lgs. 36/2023.
Sotto entrambi i profili, i contenuti della decisione del giudice amministrativo suscitano più di una perplessità.
Il fatto
La controversia è sorta in relazione a un contratto di appalto integrato affidato nel 2014 dalla Provincia di Bergamo per la redazione della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori relativi a una tangenziale stradale cittadina. I lavori venivano ultimati nel novembre 2022 e successivamente collaudati nel novembre 2023. L’appaltatore, tenuto conto della normativa speciale introdotta dal Decreto legge 73/2021 – convertito nella legge 106/2012 – volta a introdurre un meccanismo compensativo dei corrispettivi di appalto in relazione all’eccezionale aumento del costo dei materiali nell’anno 2021, formulava istanza per il riconoscimento di un corrispettivo aggiuntivo relativamente al primo semestre del 2021, da calcolarsi sulla base delle tabelle contenute nel Decreto del Ministero delle infrastrutture dell’11 novembre 2021, all’epoca in vigore.
Tale istanza veniva accolta dall’ente appaltante, che riconosceva il corrispettivo aggiuntivo nella misura calcolata in base alle tabelle del richiamato Dm. Nel contempo il Dm 11 novembre 2021 veniva impugnato dall’Ance davanti il giudice amministrativo. L’associazione di categoria contestava le modalità con cui il ministero era pervenuto alla definizione delle tabelle.
Il giudice amministrativo accoglieva il ricorso e conseguentemente ordinava allo stesso ministero di svolgere un supplemento di istruttoria ai fini di una più corretta determinazione delle tabelle. In esecuzione di tale ordine veniva quindi emanato il DM 20 dicembre 2024, in rettifica del precedente Dm 11 novembre 2021. A seguito dell’emanazione di tale Dm sostitutivo del precedente, l’appaltatore presentava una nuova istanza all’ente appaltante. Con la stessa richiedeva che l’incremento del corrispettivo dovuto per il primo semestre 2021 fosse ricalcolato sulla base delle tabelle contenute nel nuovo Dm 20 dicembre 2024, con il conseguente riconoscimento della somma differenziale rispetto a quanto originariamente calcolato e riconosciuto in virtù delle tabelle contenute nel precedente Dm.
L’istanza veniva respinta dall’ente appaltante sulla base di due ordini di ragioni. In primo luogo, sotto il profilo della tempestività, in quanto l’istanza sarebbe stata proposta oltre il termine ultimo (19 gennaio 2025) indicato dal DM 24 dicembre 2024. Ma soprattutto nel merito, ritenendo l’ente appaltane che il riconoscimento non potesse essere operato in relazione a lavori già conclusi e anche collaudati.
Il diniego veniva impugnato dall’appaltatore davanti al Tar Lazio. Secondo il ricorrente l’importo differenziale conseguente all’applicazione del nuovo DM 20 dicembre 2024 doveva essere riconosciuto anche in relazione ai lavori ultimati e collaudati. La tesi contraria, accolta dall’ente appaltante, finirebbe per annullare la finalità della normativa introdotta e soprattutto renderebbe sostanzialmente inutile l’emanazione del DM correttivo del precedente.
Il Tar Lazio: la ricostruzione del quadro normativo
In via preliminare il giudice amministrativo opera alcune considerazioni generali sul quadro normativo che disciplina la revisione del corrispettivo nei contratti di appalto. Punto di partenza è la normativa del codice civile, applicabile agli appalti privati. L’articolo 1664, comma 1, stabilisce che qualora per circostanze eccezionali e imprevedibili si determini un aumento del prezzo dell’appalto in misura superiore al decimo, l’appaltatore o il committente possono chiedere una revisione dele prezzo stesso per l’eccedenza del decimo.
La previsione trova la sua ragione nella natura commutativa del contratto di appalto, in cui le prestazioni corrispettive delle parti devono mantenere un equilibrio durante l’intera durata del rapporto contrattuale.
Passando all’ambito pubblicistico, assume rilievo centrale il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale introdotto tra i principi generali dall’articolo 9 del Dllgs 36/2023. In base a tale principio, se nel corso dell’esecuzione del contratto sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, tali da alterare in maniera rilevante l’originario equilibrio contrattuale, la parte svantaggiata ha diritto alla rinegoziazione del contratto.
Tale principio trova poi concreta attuazione negli articoli 60 e 120 del Dlgs 36, che introducono meccanismi di revisione prezzi e di modifica contrattuale nel caso di eventi che incidono significativamente sull’equilibrio economico originario. In particolare, la revisione prezzi – disciplinando il meccanismo di aggiornamento del corrispettivo – risponde all’interesse pubblico di evitare che il prezzo dell’appalto subisca incrementi fuori controllo. Nel contempo, costituisce una garanza per l’appaltatore a fronte di eventi sopravvenuti che incidano in maniera significativa sui costi dell’appalto, rendendo non più conveniente lo svolgimento delle prestazioni.
L’istituto rappresenta quindi un’equilibrata sintesi tra le due esigenze, salvaguardando l’interesse pubblico a ricevere comunque prestazioni di adeguato livello qualitativo evitando il rischio che l’appaltatore riduca tale livello a seguito dell’alterazione dell’originario equilibrio economico del contratto.
In questo quadro, il giudice amministrativo sottolinea come il meccanismo revisionale previsto dal Dlgs 36 non intende eliminare del tutto l’alea tipica del contratto di appalto, che i concorrenti devono aver valutato in sede di formulazione dell’offerta. Di conseguenza tale meccanismo non si traduce in un integrale riconoscimento dell’incremento dei costi, in quanto ciò snaturerebbe caratteri e finalità dell’istituto.
Occorre inoltre considerare l’ulteriore principio generale secondo cui la revisione prezzi opera esclusivamente in corso di esecuzione del contratto e non nella fase antecedente alla stipala. Ciò in quanto la sua finalità è quella di porre rimedio a uno squilibrio contrattuale intervenuto in fase esecutiva, non essendo ammissibile che l’appaltatore invochi il meccanismo revisionale per modificare i prezzi formulati in sede di offerta antecedentemente all’inizio dell’esecuzione delle prestazioni.
La disciplina speciale sulla compensazione
Al di là della disciplina di carattere generale e delle innovazioni introdotte dal Dlgs 36, il legislatore è intervenuto con una normativa speciale finalizzata a far fronte all’eccezionale incremento dei costi dei materiali di costruzione a seguito dell’epidemia pandemica e della successiva guerra russo–ucraina.
Nello specifico, il Decreto legge 73/2012 ha introdotto un meccanismo compensativo finalizzato a riconoscere agli appaltatori un incremento del corrispettivo sulla base delle variazioni percentuali dei costi dei materiali rilevate nel primo semestre dell’anno 2021. Per la determinazione di tali variazioni la norma prevedeva l’emanazione di un decreto del ministro delle Infrastrutture, che è effettivamente intervenuto in data 11 novembre 2021. Successivamente – come sopra ricordato – a seguito di una pronuncia del giudice amministrativo in accoglimento del ricorso presentato dall’Ance, è stato emanato un secondo Dm, in data 20 dicembre 2024, di rettifica del primo, contenente rilevazioni più vantaggiose per gli appaltatori.
Secondo il Tar Lombardia, il ricorso presentato dall’appaltatore – volto ad ottenere il riconoscimento dell’importo differenziale rispetto a quello originario derivante dall’applicazione dei parametri più favorevoli indicati in questo secondo Dm – non può trovare accoglimento. Il giudice amministrativo ha infatti evidenziato in primo luogo che il Dm del 20 dicembre 2024 non contiene alcuna disposizione ci carattere retroattivo. Da ciò consegue che le previsioni in esso contenute si applicano esclusivamente ai contratti ancora in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore del richiamato Dm.
Sempre secondo il Tar Lombardia, questa conclusione appare del tutto coerente con la natura e le caratteristiche proprie del meccanismo compensativo introdotto dal legislatore. Lo stesso è infatti finalizzato a ripristinare l’equilibrio contrattuale ai fini della corretta e tempestiva esecuzione del contratto. Ciò presuppone a sua volta che ai fini della concreta operatività di tale meccanismo vi sia una effettiva esigenza dell’ente appaltate di continuare l’esecuzione del contratto. Se tale esigenza non ricorre, in quanto l’esecuzione si è già conclusa, viene meno anche la ragione posta a fondamento dell’operatività del meccanismo compensativo. In questa logica, non può trovare spazio la richiesta dell’appaltatore di ricevere ex post – cioè una volta ultimati (e anche collaudati) i lavori – incrementi del corrispettivo a titolo di compensazione dei maggiori costi sostenuti per l’eccezionale aumento delle materie prime.
I dubbi
La soluzione accolta dal Tar sembra rispondere a un principio di fondo: la revisione prezzi o qualunque altro meccanismo compensativo di rideterminazione del corrispettivo trova la sua esclusiva ragione nell’interesse pubblico dell’ente appaltante di mantenere un equilibrio contrattuale al fine di continuare a ricevere prestazioni di adeguato livello qualitativo e nei tempi prestabiliti. Di conseguenza, se tale interesse non sussiste più in quanto è stato interamente soddisfatto poiché le prestazioni si sono già concluse, vengono memo le ragioni per applicare il meccanismo revisionale/compensativo.
In realtà si tratta di una ricostruzione della ratio dell’istituto revisionale che appare parziale, ancorata a un approccio molto tradizionale.
In questo senso, appaiono trascurate le modifiche introdotte dal Dlgs 36. Occorre in primo luogo considerare che l’articolo 9 introduce tra i principi generali quello di conservazione dell’equilibrio contrattuale, che viene quindi ad assumere il ruolo di principio cardine della fase esecutiva del rapporto contrattuale tra ente appaltante e appaltatore.
A ciò va aggiunto anche il riferimento al principio della fiducia di cui all’articolo 2, che prescrive che il rapporto tra ente appaltante e appaltatore sia ispirato alla reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione e degli operatori economici.
In questo rinnovato quadro normativo, è da ritenere che il mantenimento dell’equilibrio contrattuale e la conseguente applicazione di un meccanismo di revisione del corrispettivo non sia solo nell’interesse dell’ente pubblico appaltante, ma soddisfi anche l’aspettativa dell’appaltatore a una giusta remunerazione delle prestazioni eseguite.
Ne consegue che negare l’applicazione di tale meccanismo per il solo fatto che le prestazioni si sono concluse appare in linea generale in contrasto con questa legittima aspettativa dell’appaltatore. Nel caso di specie poi la conclusione appare ancora meno convincente, tenuto conto che il mancato riconoscimento dell’importo revisionale (differenziale) richiesto dall’appaltatore è attribuibile a una carenza di istruttoria dell’apparato pubblico che ha comportato la necessità di rivedere i parametri di applicazione del meccanismo compensativo attraverso l’emanazione di un nuovo decreto ministeriale. Cosicchè appare paradossale che all’appaltatore sia negato, esclusivamente per un fatto temporale, quanto in realtà gli sarebbe stato riconosciuto se il primo decreto ministeriale fosse sato correttamente formulato.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”