Dall’individuazione del ccnl nel bando all’obbligo di verifica delle equivalenze fino alle modifiche in corso di esecuzione: le indicazioni ricavabili dalle pronunce di Tar e Consiglio di Stato
I costi della manodopera devono essere individuati, quantificati e scorporati dall’importo soggetto al ribasso. Tale previsione ha la duplice ratio, da un lato, di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera; dall’altro, di consentire che gli operatori economici di parametrare i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, assicurandosi che, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” venga svolta una seria valutazione preventiva dei predetti costi nel rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro. In considerazione di ciò, l’operatore economico che applica il ribasso anche ai costi della manodopera non può essere escluso dalla gara e la sua offerta sarà soggetta alla verifica dell’anomalia e, in tale sede, dovrà dimostrare, oltre al rispetto dei minimi salariali, che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. La ratio di tutela dei lavoratori ha imposto l’obbligo, in capo alla stazione appaltante e all’operatore economico, di indicare il Ccnl da applicarsi e il suo sopravvenuto rinnovo, in corso di esecuzione del contratto, rientra nell’ambito dell’art. 120, comma 1 lett. c) del Dlgs n. 36/2023, tra le circostanze imprevedibili da parte della stazione appaltante per le esigenze derivanti, tra l’altro, da provvedimenti sopravvenuti di autorità o enti preposti alla tutela di interessi rilevanti. Un’eccezione a quanto sopra descritto è costituita dai servizi di natura intellettuale. Tali servizi si contraddistinguono per l’impossibilità di standardizzare le prestazioni e per la personalizzazione delle soluzioni offerte e, pertanto, non comportano la necessità di indicare separatamente i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza nonché il Ccnl.
Sono queste le indicazioni che arrivano dalle sentenze più recenti pronunciate sul delicato tema dell’individuazione dei costi per il personale e la tutela dei lavoratori, spesso fonte di contenzioso tra imprese e Pa.
Come determinare i costi della manodopera nella base di gara
I costi della manodopera fanno parte dell’importo a base di gara e, pertanto, sono soggetti al ribasso. Quindi la stazione appaltante non dovrà sottrarre i costi della manodopera al ribasso, ma, bensì, solo “individuarli” e “quantificarli” e “scorporarli” dall’importo soggetto a ribasso. La quantificazione e l’indicazione separata (o scorporata) dei costi della manodopera negli atti di gara risponde a una duplice ratio, ovvero, da un lato, di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, dall’altro, di fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, per responsabilizzarli, assicurando che, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi (Cons. Stato, V, n. 5665/2023) nel rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro. Secondo la giurisprudenza è necessario seguire i seguenti passi:
1) l’operatore economico e la stazione appaltante dovranno indicare separatamente il proprio costo della manodopera;
2) per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera e, su tale importo, va applicato il ribasso complessivo offerto dall’operatore economico, con la possibilità per quest’ultimo, in specie quando il proprio costo della manodopera è inferiore a quello della stazione appaltante, di “dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”. (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5712/2025).
Ribasso anche sui costi della manodopera
Secondo il quadro normativo di riferimento anche nel nuovo codice è ammesso il ribasso sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara – “costo medio” – fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale. L’operatore economico che applica il ribasso anche ai costi della manodopera non dovrà essere escluso dalla gara in quanto la sua offerta sarà soggetta alla verifica dell’anomalia e, pertanto, in tale sede, dovrà dimostrare, oltre al rispetto dei minimi salariali, che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (Tar Basilicata, Potenza, Sez. I, n. 273/2024; Tar Toscana, Sez. IV, n. 120/2024).
Tale interpretazione costituisce un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara rimanendo, comunque, in capo all’offerente l’obbligo di indicare i costi della manodopera, a pena di esclusione, ex art. 108, c. 9, del Dlgs n. 36/2023. Il Dlgs n. 36/2023, come il Dlgs n. 50/2016, assicura una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori e allo stesso tempo “responsabilizza gli operatori economici” allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio ribasso complessivo, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi sempre nel rispetto di una più efficiente organizzazione aziendale. ( Tar della Campania, sez. III, n. 1393/2025).
Tutela dei lavoratori e l’obbligo di indicazione del Ccnl
La stazione appaltante nella lex specialis e l’operatore economico, in sede di offerta, hanno l’obbligo di indicare il Ccnl che si intende impiegare allegando, se diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, una dichiarazione di equivalenza delle tutele. La ratio è di tutelare i lavoratori e, pertanto, la stazione appaltante ha l’obbligo di verificare, prima dell’aggiudicazione, la congruità delle offerte e la sussistenza dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche del Ccnl indicato dall’operatore economico. L’art. 11 del Dlgs n. 36/2023 ha quindi la funzione di apprestare maggiori tutele ai lavoratori impiegati negli appalti e nelle concessioni pubbliche, e nel riconoscere la libertà in capo all’operatore economico di individuare un Ccnl diverso. Quest’ultima prerogativa impone, in primo luogo, la necessaria coerenza tra il contratto scelto come parametro per la formulazione dell’offerta e l’oggetto dell’appalto, gravando sullo stesso operatore economico la prova della sussistenza di tale requisito in concreto e, in secondo luogo, che siano garantite ai dipendenti “le stesse tutele” assicurate dal Ccnl indicato in sede di gara. (Tar Lombardia, Milano n. 296/2025, Tar Campania, Napoli, sez. IV, n. 1463/2025).
Anche l’Anac è concorde ad affermare che sussiste in capo all’operatore economico l’impegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal Ccnl indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara e che assurge a requisito necessario dell’offerta. Perciò, il singolo operatore economico dovrà tenerne conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale, mentre la Stazione appaltante sarà tenuta a verificare sempre – nei casi di indicazione di un diverso Ccnl – prima dell’aggiudicazione (Anac, delibera n. 392/2024). Di conseguenza, l’Autorità ribadisce la non vincolatività del Ccnl indicato dalla Stazione appaltante, in quanto l’operatore economico potrà applicare un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato nel bando e, secondo le modalità di cui all’art. 110 del Codice, dovrà presentare la dichiarazione di equivalenza delle tutele economiche e normative. (Tar per la Sicilia, sez. I, Catania, n. 1335/2025).
Eccezione all’obbligo di indicare il Ccnl: i servizi di natura intellettuale
Un’eccezione all’obbligo di indicare i costi della manodopera e il Ccnl deriva dall’art. 108, co. 9 del Dlgs n. 36/2023 in merito ai servizi di natura intellettuale. Secondo la giurisprudenza il criterio distintivo per qualificare i servizi di natura prevalentemente intellettuale è data dall’impossibilità di standardizzare le prestazioni e il carattere personalizzato delle soluzioni offerte (Tar per il Lazio, sez. V, n. 16146/2025). La natura intellettuale o meno del servizio dipende infatti dalle sue (oggettive) caratteristiche intrinseche, che richiedono in capo a chi le esegue un patrimonio di conoscenze tecnico-specialistiche e che costituiscono l’ideazione di soluzioni o l’elaborazione di pareri differenziate caso per caso (Tar Emilia Romagna, sez. II, n. 317/2025). La natura intellettuale del servizio non comporta, pertanto, la necessità di indicare separatamente i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza nonché il Ccnl.
Sopravvenuto rinnovo di un Ccnl nella fase esecutiva del contratto
Il sopravvenuto rinnovo di un Ccnl nella fase esecutiva del contratto determina una modifica contrattuale nella quale l’amministrazione esercita un potere di natura tecnico-discrezionale. Per il codice dei contratti pubblici, sia il Dlgs n. 50/2016 che il n. 36/2023, vige il principio «dell’applicazione inderogabile dei contratti collettivi nazionali di settore» e, da tempo, la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto la capacità del Ccnl, non solo di fungere da parametro di valutazione dell’offerta, ma anche la capacità di orientare il giudizio di congruità dell’offerta dell’aggiudicatario, al fine di preservare l’affidabilità dell’offerta nel corso dell’esecuzione (Cons. Stato, Sez. V, n. 453/2024). Le stesse esigenze di affidabilità dell’offerta sono riscontrabili anche qualora la rinnovazione del Ccnl giunga dopo la stipulazione del contratto e nella fase di esecuzione dell’appalto. Di fronte alle sopravvenienze legate al Ccnl l’operatore non potrà negare i nuovi adeguamenti previsti dal Ccnl ai lavoratori e dovrà evidentemente trovare, insieme con l’amministrazione, un nuovo equilibrio contrattuale che gli consenta di ritrarre un utile dalla commessa (Cons. Stato, Sez. III, n. 9468/2024). L’istanza di revisione del Ccnl presentata dall’operatore economico alla stazione appaltante stimola l’esercizio di un potere amministrativo in capo all’ente connotato da una “discrezionalità tecnico-amministrativa”, nei cui confronti si rapporta una situazione giuridica di “interesse legittimo pretensivo” in capo al privato.
Trattasi di una “parentesi autoritativa nella fase esecutiva del rapporto” dove la stazione appaltante dovrà attuare diversi tipi di giudizio:
a) sull’ an normativo, nell’ attività di preventiva verificare dei presupposti applicativi previsti dalla legge;
b) sull’ an contrattuale, nel giudizio di “opportunità/convenienza” “in concreto” alla prosecuzione del rapporto contrattuale;
c) sul quantum contrattuale, ovvero un giudizio di “opportunità/convenienza” “in concreto” anche in relazione al “quantum” della revisione del prezzo dell’appalto, giudizio nel quale l’amministrazione dovrà vagliare le circostanze oggettive e soggettive del caso concreto, in coerenza con i canoni ermeneutici di cui all’art. 1176 cod. civ., artt. 1175 e 1375 del cod. civ. Nel Dlgs n. 36/2023 le sopravvenienze derivanti da rinnovi del Ccnl nella fase esecutiva troverebbero una disciplina ad hoc in quanto rientrerebbero nell’ambito dell’art. 120, comma 1 lett. c), tra le circostanze imprevedibili da parte della stazione appaltante per le esigenze derivanti, tra l’altro, da provvedimenti sopravvenuti di autorità o enti preposti alla tutela di interessi rilevanti. (Tar per la Lombardia, Milano, sez. I, n. 2720/2025).
FONTI Silvana Siddi “Enti Locali & Edilizia”