Il chiarimento del Consiglio di Stato in linea con l’indirizzo fornito dall’Adunanza Plenaria a giugno: obbligo di soccorso istruttorio
Il mancato pagamento del contributo Anac non costituisce causa immediata di esclusione dalla procedura di gara. L’obbligo di versare il contributo, qualificato come condizione estrinseca rispetto ai requisiti di partecipazione, può essere assolto tardivamente a seguito di soccorso istruttorio, purché prima della valutazione delle offerte. Tale possibilità sussiste anche nell’ipotesi di inversione procedimentale, dove la verifica dei requisiti amministrativi avviene dopo la valutazione delle offerte tecniche ed economiche. In tal caso, la stazione appaltante, qualora accerti il mancato pagamento, è tenuta a concedere un termine per la regolarizzazione, disponendo l’esclusione solo in caso di persistente inadempimento. Il principio è stato ribadito dalla sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato, 19 settembre 2025, nr. 7397, in linea con la decisione dell’adunanza plenaria n. 6 del 9 giugno 2025.
Disciplina del contributo Anac
Il contributo Anac trova fondamento nell’art. 1, comma 67, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, che ha introdotto una forma di finanziamento diretto delle attività dell’Autorità nazionale anticorruzione mediante il versamento di somme dovute da stazioni appaltanti e operatori economici partecipanti alle procedure di gara.
La disciplina è oggi richiamata dall’art. 222, comma 12 del Dlgs 36/2023. Il legislatore, tuttavia, non ha previsto espressamente un termine per l’adempimento coincidente con la presentazione delle offerte, né ha configurato il mancato pagamento come causa tipica di esclusione. Da qui il nodo interpretativo: se considerare il pagamento un requisito di partecipazione in senso proprio, con tutte le conseguenze in caso di omissione, oppure una condizione estrinseca, cioè un presupposto esterno al contenuto dell’offerta, suscettibile di regolarizzazione.
L’evoluzione giurisprudenziale prima della Plenaria
La giurisprudenza amministrativa ha dapprima ritenuto che il pagamento tardivo fosse insanabile. L’esigenza di certezza e di par condicio veniva privilegiata rispetto alla massima partecipazione, con la conseguenza che l’operatore che non avesse pagato entro la scadenza per la presentazione delle offerte veniva automaticamente escluso.
A partire dal 2023, tuttavia, alcuni Tar e sezioni del Consiglio di Stato hanno iniziato a sostenere che il contributo avesse una natura peculiare, distinta dai requisiti di ordine generale e speciale, in quanto finalizzato non a selezionare i concorrenti ma a garantire il finanziamento dell’Autorità. In questa prospettiva, si è cominciato a ritenere che il versamento tardivo potesse essere sanato attraverso il soccorso istruttorio, trattandosi di un elemento estraneo all’offerta.
Il contrasto interpretativo è stato formalmente rimesso all’Adunanza plenaria dalla III Sezione, con l’ordinanza, 7 febbraio 2025, n. 48, con la quale ha chiesto di chiarire «se l’omesso versamento del contributo Anac entro i termini di partecipazione ad una procedura pubblica per l’affidamento di lavori, servizi o forniture determini l’esclusione del concorrente senza possibilità di soccorso istruttorio oppure se, specularmente, tale carenza configuri solo irregolarità essenziale sanabile mediante il soccorso istruttorio previa declaratoria di nullità parziale delle eventuali clausole della lex specialis che, in senso difforme, contemplino l’esclusione del concorrente».
La sentenza dell’Adunanza plenaria n. 6/2025
Con la sentenza n. 6 del 9 giugno 2025, l’Adunanza plenaria ha risolto il conflitto, qualificando il contributo come condizione estrinseca rispetto alla procedura di gara, giacché la sua funzione è quella di finanziare l’attività di vigilanza dell’Autorità e non quella di selezionare gli operatori.
Conseguentemente, ha stabilito che il pagamento tardivo è consentito, purché avvenga entro l’inizio della fase di valutazione delle offerte. Fino a quel momento, infatti, permane il divieto legale di esaminare l’offerta del concorrente inadempiente. Qualora, a seguito di soccorso istruttorio, l’operatore non provveda al pagamento, l’offerta deve essere dichiarata inammissibile.
Il CDS ha altresì affermato che nel caso in cui nel procedimento di gara la stazione appaltante ricorra alla cosiddetta inversione procedimentale, di cui all’art. 107, comma 3, d. lgs. 36/23, “l’amministrazione aggiudicatrice – il cui dovere di effettuare i riscontri sugli avvenuti pagamenti non viene meno a seguito dell’esercizio di tale potere – deve poi in ogni caso procedere alla verifica dell’avvenuto versamento del contributo (potendosi altrimenti ravvisare una sua responsabilità contabile e nei confronti dell’Anac) e, in caso di accertata violazione, chiedere l’adempimento e, in caso di persistente inadempimento, dichiarare, anche in questo caso, inammissibile l’offerta, con segnalazione all’Anac, affinché attivi le procedure di riscossione coattiva”.
Il caso affrontato dalla sentenza 7397/25 del Cds
La vicenda decisa dall IV Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 19 settembre 2025, nr. 7397 trae origine dall’esclusione di un concorrente dalla procedura di gara perché aveva pagato il contributo Anac dopo il termine di presentazione delle offerte e dopo l’esame delle stesse da parte della commissione. Il Tar Campania aveva annullato l’esclusione, accogliendo le doglianze dell’operatore e disponendo l’aggiudicazione in suo favore.
In appello, l’operatore economico soccombente ha sostenuto che il pagamento tardivo doveva comportare l’esclusione automatica, richiamando la formulazione letterale della legge e gli orientamenti dell’ Anac. Il Consiglio di Stato, invece, ha confermato la sentenza di primo grado, applicando i principi enunciati nella sentenza 6/2024 dell’Adunanza plenaria.
Il Consiglio di Stato ha ribadito che il mancato pagamento del contributo Anac non costituisce causa di esclusione dalla gara a condizione che, a seguito di soccorso istruttorio, l’operatore regolarizzi la propria posizione prima della valutazione delle offerte o, nel caso di ricorso all’inversione procedimentale, successivamente alla valutazione delle offerte, nei termini indicati dalla stazione appaltante.
Soccorso istruttorio e inversione procedimentale
L’aspetto più interessante della sentenza riguarda il rapporto tra soccorso istruttorio e inversione procedimentale. Il codice del 2023 ha generalizzato la possibilità per le stazioni appaltanti di invertire l’ordine procedimentale, consentendo l’apertura delle offerte tecniche ed economiche prima della verifica dei requisiti di ammissione.
In tale contesto, poteva sorgere il dubbio se il pagamento del contributo Anac potesse ancora essere regolarizzato quando la stazione appaltante avesse già esaminato le offerte. Il Consiglio di Stato, in linea con i principi espressi dall’Adunanza plenaria, ha confermato che, anche quando, a seguito dell’inversione procedimentale, le offerte siano già state valutate sul piano tecnico o economico, si debba attivare il soccorso istruttorio per consentire all’operatore di adempiere. Solo nel caso in cui il pagamento non venga effettuato entro il termine assegnato, l’offerta dovrà essere dichiarata inammissibile.
La decisione, dunque, garantisce coerenza sistematica: l’inversione procedimentale non può tradursi in una limitazione delle garanzie partecipative, né in un aggiramento degli obblighi di verifica gravanti sulla stazione appaltante.
Conclusioni
La sentenza n. 7397/2025 del Consiglio di Stato conferma e consolida il nuovo orientamento in materia di contributo Anac, superando definitivamente la logica dell’esclusione automatica e affermando la possibilità di regolarizzazione tramite soccorso istruttorio. La peculiarità della decisione sta nell’aver confermato questa possibilità anche alle ipotesi di ricorso all’inversione procedimentale, riaffermando il principio secondo cui la massima partecipazione degli operatori deve essere perseguita senza sacrificare le esigenze di legalità e trasparenza.
Il sistema che ne deriva è coerente con i principi del nuovo Codice dei contratti pubblici: la par condicio non viene lesa, poiché nessuna offerta può essere valutata senza il pagamento del contributo; al tempo stesso, si evita che un mero inadempimento formale precluda la partecipazione di operatori economici meritevoli.
In definitiva, il contributo Anac si configura come una condizione estrinseca sanabile, il cui mancato adempimento non determina più automaticamente l’esclusione, ma attiva un meccanismo di regolarizzazione assistito da garanzie procedimentali.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”