La decisione chiarisce la giurisdizione nelle controversie sulla revisione dei prezzi e conferma che la proroga tecnica non consente modifiche al corrispettivo contrattuale
Quando le controversie sulla revisione dei prezzi rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e quando, invece, restano all’ordinario? La proroga tecnica può diventare l’occasione per rideterminare il corrispettivo del contratto in essere, magari “ripulendo” ex post alcune voci di costo?
Proroga tecnica e revisione dei prezzi: no del TAR a provvedimenti retroattivi
La sentenza del TAR Sicilia, 7 agosto 2025, n. 1924 affronta due snodi operativi ricorrenti negli appalti di servizi a esecuzione continuata: la ripartizione di giurisdizione nelle controversie sull’an e sul quantum della revisione prezzi e i limiti non derogabili della proroga tecnica, istituto pensato per garantire la continuità del servizio “alle stesse condizioni”, non per rinegoziare il corrispettivo.
Sul secondo punto il dato normativo del Codice è netto: nelle opzioni di proroga e nella proroga tecnica l’appaltatore esegue ai prezzi, patti e condizioni del contratto, salve eventuali condizioni di mercato più favorevoli se previste nei documenti di gara.
Il caso nasce dalla determina di un’Amministrazione comunale che, in qualità di stazione appaltante, a distanza di mesi dalla proroga tecnica ex art. 120, comma 11 del d.Lgs. n. 36/2023, ha rideterminato in diminuzione il corrispettivo dovuto per la proroga, con effetto retroattivo, disponendo anche il recupero di importi ritenuti non più “sostenibili”.
Non solo: le successive determine della SA hanno ulteriormente confermato nuove proroghe tecniche “alle medesime condizioni”.
Da qui il ricorso del gestore del servizio, che ha evidenziato:
- la violazione del contraddittorio procedimentale;
- l’irretroattività del provvedimento;
- la violazione della disciplina della proroga tecnica;
- la contraddittorietà rispetto alla prima determina di proroga “agli stessi prezzi, patti e condizioni”.
Il TAR ha dato ragione al ricorrente, sulla base di disposizioni del Codice ben chiare sul tema.
Quadro normativo
Per comprendere la decisione del TAR è utile richiamare le norme al centro della vicenda:
- art. 120, co. 10 e 11, d.lgs. 36/2023, sull’opzione di proroga e proroga tecnica: prestazioni “ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto” (o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato più favorevoli per la S.A.); proroga consentita solo per il tempo strettamente necessario e in casi eccezionali per continuità del servizio.
- art. 60, d.lgs. 36/2023 sulla revisione prezzi: clausole obbligatorie nei documenti di gara, parametri oggettivi di attivazione e meccanismi di calcolo; resta ferma la possibilità, nei servizi/forniture, di prevedere un adeguamento “inflattivo” convenzionale, distinto dalla revisione ex art. 60.
- art. 133, co. 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che stabilisce la giurisdizione esclusiva del G.A. per le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e ai provvedimenti applicativi (con il limite delle ipotesi in cui la domanda si risolva in una mera azione di adempimento di clausole contrattuali che già regolano an e quantum).
La sentenza del TAR
Diverse le questioni affrontate dal TAR nell’ambito della pronuncia:
- la competenza giurisdizionale per provvedimenti attinenti l’esecuzione di contratti pubblici;
- l’efficacia (di regola) ex nunc dei provvedimenti amministrativi;
- le condizioni economiche della proroga tecnica;
- le modalità di applicazione delle calusole di revisione prezzi.
Giurisdizione: potere autoritativo vs. mera esecuzione del contratto
Nel valutare la questione, il TAR ha affermato la giurisdizione amministrativa ex art. 133, co. 1, lett. e), n. 2, c.p.a., perché la controversia investe provvedimenti con cui l’amministrazione ha esercitato un potere autoritativo di rideterminazione del corrispettivo in regime di proroga (non mera azione di adempimento fondata su clausole che regolano convenzionalmente an e quantum.
Il TAR Sicilia ricostruisce il perimetro – ormai consolidato – della giurisdizione esclusiva: se manca una clausola che regoli puntualmente an e quantum della revisione/adeguamento, e l’amministrazione adotta un provvedimento che incide sul corrispettivo, la pretesa del privato attinge l’esercizio di potere e rientra nel G.A.
Diversamente, quando si tratta di dare esecuzione a meccanismi già convenzionalmente cristallizzati (indice, formule, tempistiche, decorrenze), la domanda ha natura di adempimento e migra all’ordinario.
Nel caso di specie: il contratto richiamava in modo generico l’adeguamento (vecchio art. 115 d.lgs. 163/2006) senza disciplinare nel dettaglio il come (an/quantum) e il quando; di qui l’attrazione al G.A. della controversia sulla legittimità degli atti unilaterali di rideterminazione al ribasso del corrispettivo.
Irretroattività e tutela dell’affidamento
Non solo: la riduzione retroattiva del corrispettivo è illegittima. La P.A. ha “preso atto” di una relazione sui costi della proroga e ha stornato somme già dovute, retroagendo gli effetti della nuova quantificazione. Il TAR richiama il principio generale di irretroattività dell’azione amministrativa (salve le ipotesi tipizzate) e la conseguente tutela dell’affidamento: senza base legale espressa, non è consentito incidere ex ante su situazioni ormai consolidate in capo all’appaltatore.
Proroga tecnica: continuità sì, rinegoziazione no
Infine, la proroga tecnica:
- non consente margini di rinegoziazione del prezzo: serve solo a traghettare il servizio alle stesse condizioni sino alla nuova aggiudicazione;
- non è un ravvedimento ex post;
- è uno strumento eccezionale di continuità, circoscritto nel tempo e vincolato alle condizioni del contratto.
Il Codice è esplicito: ai prezzi, patti e condizioni del contratto (con la sola finestra – se prevista a monte nei documenti – delle condizioni di mercato più favorevoli per la S.A.). Ogni diversa impostazione contrasta con l’art. 120, commi 10–11.
Rapporto con la revisione prezzi
La revisione prezzi vive nei documenti di gara e si attiva secondo parametri oggettivi; è cosa diversa da un intervento unilaterale e retroattivo in costanza di proroga tecnica.
Se la S.A. vuole tutelarsi nel periodo transitorio o verso la nuova gara, deve aver progettato a monte clausole chiare e meccanismi automatici nei documenti di gara/contratto (revisione ex art. 60; eventuale adeguamento inflattivo convenzionale per servizi/forniture), non prevederli a valle.
La decisione del TAR
Il TAR ha quindi accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti, annullando:
- la determinazione che ha rideterminato in diminuzione (con recupero) il corrispettivo retroattivamente;
- le determinazioni di proroga tecnica nella parte in cui “cristallizzano” condizioni economiche unilateralmente modificate, in violazione dell’art. 120, commi 10–11, d.lgs. 36/2023.
Con la sentenza si chiarisce così che:
- se l’amministrazione incide con atto autoritativo su an/quantum della revisione, la lite va al G.A.; solo quando l’azione pretende la pura esecuzione di clausole contrattuali già complete (an e quantum) si va al G.O. (attenzione a come sono scritte le clausole “revisionali”);
- la proroga tecnica va utilizzata solo nel transitorio tra il vecchio e il nuovo affidamento, senza toccare il prezzo. Ogni rideterminazione del corrispettivo in proroga contrasta con l’art. 120, commi 10–11;
- irretroattività dei provvedimenti: l’efficacia di regola è ex nunc e non ex tunc;
- la SA deve attivarsi per la programmazione delle nuove gare, prevedendo già dalla documentazione sia clausole di revisione ex art. 60 sia un adeguamento indicizzato convenzionale;
- qualora sia ammessa la proroga tecnica, va ribadito espressamente che durante la proroga “rimangono ferme tutte le condizioni stabilite nel contratto”, per allineare la disciplina interna alla lettera dell’art. 120.
FONTI “LavoriPubblici.it”