Il Tar Lombardia accoglie il ricorso di un operatore contro la decisione di rigetto della proposta adottata dal Rup invece che dalla Giunta
La disciplina della finanza di progetto è oggi contenuta nell’art. 193 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36. Il nuovo codice dei contratti pubblici, anche a seguito del cd. Correttivo (Dlgs 209/2024), ha riformato in profondità l’istituto già previsto dall’art. 183 del codice del 2016. L’istituto consente agli operatori privati di presentare agli enti concedenti proposte di partenariato pubblico-privato (Ppp, volte a realizzare e gestire opere o servizi di interesse pubblico.
La norma individua una sequenza procedimentale che si articola in più fasi:
- presentazione della proposta da parte del promotore, anche per interventi non inclusi nella programmazione triennale dell’ente, corredata di progetto di fattibilità, piano economico-finanziario asseverato, bozza di convenzione;
- previa verifica dell’interesse pubblico, l’ente concedente dà notizia sul proprio sito della presentazione della proposta, consentendo così ad altri operatori economici di presentare ulteriori proposte. Qualora pervengano ulteriori proposte, l’ente individua, con metodo comparativo, il progetto di fattibilità da mettere (eventualmente) a gara;
- indizione della gara ad evidenza pubblica, con riconoscimento al promotore/proponente, la cui proposta è stata selezionata, del diritto di prelazione rispetto all’aggiudicatario;
- stipula della convenzione e avvio dell’esecuzione.
La riforma del 2023-2024 ha rafforzato la fase pianificatoria, prevedendo che gli enti concedenti approvino la programmazione triennale «delle esigenze pubbliche idonee a essere soddisfatte attraverso forme di partenariato pubblico-privato» (art. 175, comma 1, Dlgs 36/2023). Tuttavia, la disciplina non chiarisce espressamente quale organo sia competente, all’interno dell’ente concedente, a dichiarare la sussistenza (o insussistenza) del pubblico interesse alla proposta avanzata dall’operatore economico. La questione, per quanto riguarda gli enti locali, si colloca all’intersezione tra norme del codice e disposizioni del Testo unico degli enti locali (Dlgs. 267/2000).
Il caso sottoposto al giudizio del Tar
La sentenza del Tar Milano 16 ottobre 2025, n. 3132 prende le mosse dalla vicenda di un operatore economico, gestore storico di un impianto che, in vista della prossima scadenza della convenzione, aveva presentato al Comune una proposta di project financing per la riqualificazione, gestione e finanziamento ventennale del centro.
Il procedimento veniva istruito dal Rup e dal gruppo di lavoro comunale competente. All’esito dell’istruttoria, con nota del 24 luglio 2023, il Rup comunicava il rigetto della proposta, ritenendo che essa non fosse innovativa e non presentasse i requisiti essenziali del Ppp.
L’operatore proponente impugnava il provvedimento dinanzi al Tar, deducendo l’incompetenza del dirigente a respingere la proposta e sostenendo che la decisione avrebbe dovuto essere assunta dalla Giunta comunale o, in subordine, dal Consiglio comunale. In particolare, si lamentava che la valutazione di pubblico interesse fosse stata svolta da un organo meramente tecnico, privo della legittimazione politico-amministrativa richiesta.
La decisione del Tar
Il Tar Milano accoglie il ricorso, confermando con chiarezza un principio già sancito da altre pronunce: la competenza a dichiarare (o negare) il pubblico interesse di una proposta di project financing spetta alla Giunta comunale e non al dirigente, né al Consiglio comunale.
Il Collegio muove da una ricostruzione della disciplina previgente (art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016) e della giurisprudenza consolidata, secondo cui la fase preliminare della finanza di progetto è connotata da ampia discrezionalità, riguardando non la scelta tecnica di un contraente, ma la valutazione politica circa la rispondenza della proposta all’interesse pubblico e alla programmazione dell’ente.
In tale contesto, il Consiglio comunale non ha competenza, poiché le attribuzioni consiliari sono tassativamente elencate dall’art. 42 Tuel e attengono all’approvazione degli atti fondamentali (tra cui la programmazione e i piani triennali delle opere), ma non comprendono la dichiarazione di pubblico interesse di una singola proposta di project financing. Al Consiglio spetta dunque la funzione programmatoria, non quella di valutazione puntuale delle singole proposte.
Il Rup, ancorché dirigente, ha un ruolo istruttorio e tecnico, consistente nel raccogliere i dati, formulare una proposta motivata e presentarla all’organo competente, ma non può sostituirsi a quest’ultimo nella decisione finale riguardante la dichiarazione di pubblico interesse, pena lo sconfinamento in scelte di natura politico-amministrativa.
La Giunta comunale è l’organo competente a dichiarare la sussistenza o insussistenza dell’interesse pubblico, in virtù dell’art. 48, comma 2, Tuel, che le attribuisce la competenza residuale sugli atti di governo non riservati al Consiglio. La valutazione della pubblica utilità di una proposta di project financing, incidendo sulla politica delle opere pubbliche e sull’allocazione di risorse, rientra appieno in questa competenza.
Il Tar osserva, inoltre, che nel caso concreto il Rup aveva motivato il rigetto facendo riferimento alla mancanza di «innovatività», un profilo che non trova riscontro nella normativa ma attiene a valutazioni discrezionali proprie dell’organo politico. Pertanto, l’atto è stato annullato per incompetenza.
Conclusioni
La sentenza del Tar Milano chiarisce un punto cruciale nella governance della finanza di progetto: la dichiarazione di pubblico interesse non può essere rimessa a un organo tecnico, ma deve essere assunta dalla Giunta comunale quale organo di governo.
L’assetto delle competenze si articola dunque come segue:
- il Consiglio comunale approva la programmazione e i piani triennali, assicurando la coerenza delle proposte con gli strumenti di pianificazione;
- il dirigente/Rup cura l’istruttoria, acquisisce i pareri tecnici e contabili, formula una relazione conclusiva;
- la Giunta comunale decide sulla dichiarazione di pubblico interesse, assumendo la responsabilità politica della scelta.
La decisione appare in linea con i principi costituzionali di buon andamento e distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa (art. 97 Cost.; art. 107 TUEL), ed è coerente con l’orientamento già espresso da altre pronunce (Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2024, n. 2805; Tar Friuli Venezia Giulia, 2 gennaio 2023, n. 1).
Dal punto di vista sistemico, la pronuncia rafforza la centralità della Giunta nella valutazione di interesse pubblico, garantendo che decisioni di forte impatto strategico siano assunte da organi legittimati politicamente e non da funzionari. Al contempo, delimita con chiarezza i compiti del Consiglio e dei dirigenti, assicurando un corretto equilibrio tra programmazione, indirizzo politico e gestione amministrativa.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”