Consiglio di Stato: la percentuale complessiva di sconto non impedisce la verifica della compatibilità dell’offerta con gli importi minimi del lavoro
Il nuovo codice dei contratti pubblici disciplina il costo del lavoro nell’ambito degli affidamenti pubblici, mirando all’equilibrio tra tutela dei diritti dei lavoratori e libertà d’impresa degli operatori economici. L’articolo 41, comma 14, stabilisce che per determinare l’importo posto a base di gara, occorre individuare i costi della manodopera che sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. La disposizione, letta in combinato disposto con i principi di concorrenza, risultato e proporzionalità, impone alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di indicare nei documenti di gara il valore della manodopera e di considerarlo separatamente rispetto alle altre componenti economiche dell’appalto.
Sin dall’entrata in vigore del nuovo codice, si è discusso se la formulazione dell’articolo 41, comma 14 configuri un divieto di incidere sui costi del lavoro nell’offerta economica o se, al contrario, il costo della manodopera, a differenza di quello della sicurezza, sia ribassabile. L’articolo 108, comma 9, conferma che la mancata separata indicazione dei costi della manodopera è causa di esclusione, eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.
Nella pratica operativa, le stazioni appaltanti hanno talora indicato nel disciplinare di gara il costo della manodopera come «non soggetto a ribasso», definendo così un parametro vincolante ai fini dell’elaborazione dell’offerta. Tuttavia, la previsione normativa deve essere interpretata alla luce di due tutelati dal codice: garantire che i lavoratori non subiscano compressioni salariali illegittime; lasciare margine agli operatori economici nella formulazione dell’offerta, in particolare nei casi in cui l’efficientamento gestionale, l’organizzazione del personale o l’utilizzo di tecnologie consenta una riduzione legittima dei costi.
Il codice non cristallizza un divieto assoluto di ribasso del costo del lavoro, ma impone che eventuali riduzioni siano sottoposte a verifica di anomalia e giudizio di sostenibilità. La dichiarazione dei costi della manodopera può avvenire con tecniche diverse, purché la stazione appaltante possa compiere i controlli richiesti e l’offerta risulti chiara, verificabile e conforme ai limiti inderogabili.
Anche Anac, riconosce esplicitamente la ribassabilità dei costi della manodopera.
Nel disciplinare di gara tipo, di recente aggiornato per adeguarlo al decreto legislativo 31 dicembre 2024 n. 209, all’articolo 17, comma 1, lettera c), riguardo al costo della manodopera, si prevede che «nel caso di costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, l’operatore economico può anticipare nell’offerta economica le motivazioni del ribasso derivanti da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera, allegando i relativi giustificativi. La mancata anticipazione di motivazioni e/o giustificativi non costituisce causa di esclusione».
In questo contesto normativo e interpretativo si inserisce la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 7813 del 7 ottobre 2025, che offre un chiarimento riguardo alla possibilità per l’operatore di indicare il ribasso, anche mediante l’espressione di una percentuale unica riferita all’importo complessivo posto a base di gara, senza distinzione analitica tra le singole componenti, inclusa la manodopera.
Il caso sottoposto al Consiglio di Stato
La controversia sottoposta al vaglio del CdS riguardava l’affidamento di un appalto di servizi, nel cui disciplinare la stazione appaltante aveva indicato l’importo complessivo posto a base di gara, suddiviso in prezzo soggetto a ribasso e costo della manodopera ritenuto non ribassabile. Un operatore economico indicava, in sede di offerta, un ribasso percentuale calcolato sull’intero importo, senza specificare separatamente la riduzione eventualmente riferibile al costo della manodopera. L’amministrazione considerava corretta l’offerta e aggiudicava l’appalto allo stesso operatore. Un concorrente proponeva ricorso al Tar, ritenendo che l’impresa aggiudicataria avrebbe dovuto escludere il costo della manodopera dal calcolo del ribasso e indicare distintamente la parte di ribasso riferibile alla restante quota dell’appalto.
Il Tar, partendo dal presupposto secondo cui, in base all’articolo 41, comma 14, del codice dei contratti pubblici e alla legge di gara, la base su cui articolare il ribasso doveva essere depurata dei costi della manodopera, concludeva per l’obbligatoria esclusione dell’offerta dell’aggiudicatario, formulata, in modo illegittimo, in guisa da riferire il ribasso all’importo complessivo e non alla sola base d’asta ribassabile.
L’impresa esclusa aveva quindi proposto appello, sostenendo che il disciplinare non imponeva una modalità vincolata di indicazione del ribasso.
La soluzione di Palazzo Spada
Il Consiglio di Stato, in riforma della decisione di primo grado, ha chiarito che la ribassabilità del costo della manodopera non è esclusa in via assoluta, ma è soggetta alla verifica di sostenibilità economica dell’offerta. Il Collegio ha posto in evidenza che il riferimento del disciplinare di gara alla non ribassabilità va interpretato in modo coerente con la disciplina del Codice e con i principi euro-unitari sulla libertà di impresa, evitando letture formalistiche che conducano a esclusioni automatiche.
La sentenza ha ribadito che l’indicazione del ribasso in forma di percentuale unica sull’importo totale posto a base di gara è legittima. L’offerta non può essere esclusa solo per il fatto di non aver scorporato le componenti economiche, in assenza di una chiara previsione della lex specialis che imponga una diversa modalità dichiarativa. Il valore della manodopera indicato nei documenti di gara non opera come elemento definitivamente sottratto a ogni possibile variazione in sede di offerta.
Ciò che conta, secondo il Consiglio di Stato, è che la stazione appaltante possa, nell’ambito della verifica di congruità, accertare che l’offerta non scenda al di sotto dei parametri inderogabili. La percentuale complessiva di ribasso, di per sé, non impedisce tale verifica, poiché la stazione appaltante dispone degli elementi necessari per verificare la compatibilità dell’offerta con i costi minimi del lavoro. L’eventuale ribasso riferibile alla manodopera verrà valutato nella fase di controllo e potrà condurre, se necessario, a richieste di giustificazioni.
In questa prospettiva, la decisione conferma che l’operatore può formulare l’offerta economica anche mediante l’espressione di un’unica percentuale, inclusiva della parte relativa alla manodopera, senza che ciò determini automaticamente l’esclusione. La disciplina vigente valorizza la sostanza e la sostenibilità dell’offerta rispetto al formalismo dichiarativo.
Conclusioni
Il Collegio conferma che la manodopera costituisce un valore protetto, ma non per questo sottratto in modo rigido a qualsiasi meccanismo di ribasso. La tutela dei lavoratori non implica l’esclusione di margini di efficienza organizzativa o gestionale, purché questi siano verificabili. La pronuncia valorizza la flessibilità degli operatori economici e richiama le amministrazioni a un approccio sostanziale, basato sulla verifica di congruità piuttosto che sulla mera conformità formale.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”