Palazzo Spada: non è legittimo giustificare i costi utilizzando le ore mediamente lavorate. La verifica dell’anomalia deve partire dalle ore indicate nell’offerta tecnica
In sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, può l’operatore economico utilizzare come base di calcolo le ore mediamente lavorate dai dipendenti, invece del monte ore contrattuale offerto in gara?
A rispondere negativamente è il Consiglio di Stato con la sentenza del 15 ottobre 2025, n. 8047, confermando un principio ormai consolidato secondo cui la verifica di congruità del costo della manodopera va fondata sul monte ore contrattuale, ossia sull’impegno effettivamente assunto dall’appaltatore verso la stazione appaltante.
Verifica congruità manodopera: il corretto criterio di calcolo del costo
La controversia nasce da una procedura di gara nella quale l’aggiudicatario aveva stimato i costi della manodopera applicando alle ore mediamente lavorate da un addetto il costo orario tabellare previsto per la provincia di riferimento. In sede di verifica dell’anomalia, la stazione appaltante aveva ritenuto congrua l’offerta.
L’impresa seconda classificata ha tuttavia impugnato l’aggiudicazione, sostenendo che il calcolo fosse errato, in quanto il costo avrebbe dovuto essere riferito al monte ore contrattuale indicato nell’offerta tecnica e quindi al totale delle ore complessive per la durata del servizio).
Il TAR aveva accolto il ricorso, dichiarando l’offerta insostenibile per sottostima dei costi della manodopera e ordinando l’esclusione dell’operatore.
Da qui l’appello a Palazzo Spada.
Il quadro normativo di riferimento
La sentenza si fonda sulle disposizioni del d.lgs. n. 50/2016, in particolare:
- l’art. 95, comma 10, che impone ai concorrenti di indicare separatamente i costi della manodopera e della sicurezza;
- l’art. 97, comma 5, lett. d), che prevede l’esclusione automatica in caso di mancata indicazione o evidente sottostima dei costi del lavoro rispetto ai minimi salariali stabiliti dalla contrattazione collettiva;
- l’art. 97, comma 3, che disciplina la verifica di anomalia dell’offerta e la valutazione complessiva della sua sostenibilità economica.
Il Consiglio di Stato ribadisce che la verifica della congruità rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile solo in caso di illogicità manifesta, travisamento dei fatti o difetto di istruttoria.
La decisione del Consiglio di Stato
Sulla base di queste coordinate normative, il Collegio ha confermato integralmente la pronuncia di primo grado.
Richiamando un orientamento ormai stabile, i giudici distinguono in modo chiaro tra:
- monte ore contrattuale, che rappresenta la quantità di prestazioni che l’appaltatore si obbliga a fornire alla stazione appaltante. È parte dell’impegno negoziale assunto in gara e costituisce la base per il calcolo dei costi complessivi della manodopera;
- ore mediamente lavorate (o effettive): attengono invece al rapporto interno tra datore di lavoro e lavoratore, e comprendono le ore effettivamente prestate al netto delle assenze per ferie, malattia o altre cause.
Il costo della manodopera, ai fini della congruità dell’offerta, deve dunque essere determinato moltiplicando il monte ore contrattuale per il costo orario tabellare. Utilizzare le ore mediamente lavorate comporta una sottostima dei costi e altera la sostenibilità dell’offerta.
Secondo il Collegio, confondere le due grandezze conduce a un errore metodologico: mentre le ore effettive rilevano per la gestione interna del personale, le ore contrattuali esprimono l’obbligazione principale dell’appaltatore nei confronti della P.A.
Giustificare i costi sulla base delle ore mediamente lavorate equivale, in sostanza, a ridurre artificiosamente il costo complessivo della manodopera, eludendo le tutele previste dalla contrattazione collettiva e dall’art. 36 Cost. in materia di retribuzione proporzionata e sufficiente.
Conclusioni operative
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l’appello dell’operatore economico e confermato l’esclusione disposta dal TAR, ribadendo l’illegittimità del calcolo fondato sulle ore mediamente lavorate.
In chiave operativa:
- la verifica della congruità del costo della manodopera deve sempre partire dal monte ore contrattuale dichiarato nell’offerta tecnica;
- le giustificazioni rese in sede di anomalia non possono modificare la base di calcolo originaria;
- la distinzione tra ore contrattuali e ore effettive ha rilevanza dirimente per la corretta determinazione della sostenibilità dell’offerta e per la tutela dei lavoratori;
- la stazione appaltante è tenuta a verificare che l’offerta garantisca il rispetto dei minimi salariali e la coerenza con le tabelle ministeriali, dell’art. 97, comma 5, lett. d) del d.lgs. n. 50/2016 (ora trasfuso nell’art. 41 del nuovo Codice).
FONTI “LavoriPubblici.it”