Tar Lazio: per questi interventi speciali (e solo per questi) l’aumento improvviso del costo dei materiali può essere considerato evento imprevedibile
In un appalto di lavori finanziato con i fondi del Pnrr le varianti in corso di esecuzione possono trovare copertura economica con le economie derivanti dai ribassi formulati in sede di gara. Ciò in quanto tali varianti sono riconducibili, ai sensi della normativa speciale che regola gli interventi del Pnrr, a un evento imprevisto e imprevedibile, quale si deve ritenere l’anomalo incremento del costo dei materiali necessari per la realizzazione dell’opera. Si è espresso in tal senso il Tar Lazio, Sez. III bis, 16 ottobre 2025, n. 17793, che presenta un notevole interesse per gli interventi del Pnrr ma sollecita anche qualche riflessione di carattere più generale.
Il fatto
Un ente locale era beneficiario di un finanziamento Pnrr per la realizzazione di un asilo nido. Successivamente all’ammissione al finanziamento, in fase di progettazione l’ente locale riscontrava un notevole incremento del costo di realizzazione dell’intervento, dovuto alla variazione dei prezziari regionali di riferimento. Di conseguenza l’ente locale procedeva a uno stralcio funzionale dell’opera, al fine di far rientrare il relativo importo, da porre a base di gara, nei limiti del finanziamento ricevuto.
Nel contempo interveniva una prima norma (Decreto legge 13/2023) secondo cui, al fine del raggiungimento degli obiettivi del Pnrr e per fronteggiare l’incremento dei prezzi relativi agli interventi di edilizia scolastica, gli enti appaltanti titolari degli stessi potevano utilizzare le risorse finanziarie rinvenienti dai ribassi di gara. In applicazione di tale disposizione, l’ente locale appaltante procedeva a predisporre una variante reintroducendo le opere precedentemente stralciate e prevedendo che la relativa copertura economica fosse garantita dai ribassi di gara. Sottoponeva quindi la proposta di variante alla dovuta autorizzazione del ministero dell’Istruzione, che tuttavia la negava. Il diniego era motivato con la circostanza secondo cui l’utilizzo delle economie rinvenienti dai ribassi di gara sarebbe consentito solo a fonte di circostanze impreviste e imprevedibili, mentre l’anomalo incremento dei costi non era ascrivibile a tale ipotesi.
Il provvedimento di diniego veniva impugnato dall’ente locale davanti al giudice amministrativo.
Il Tar Lazio: il quadro normativo di riferimento
Per impostare la problematica il Tar Lazio opera una puntuale ricostruzione del quadro normativo di riferimento. In primo luogo viene in rilievo la disposizione di carattere generale di cui all’articolo 106, comma 1, lettera c) del D.lgs. 50/2016, all’epoca vigente. Nell’ambito della disciplina sulla modifica dei contratti in corso di esecuzione, la disposizione richiamata ammette la possibilità di introdurre varianti nei limiti del 50% dell’importo originario del contratto e nel concorso di due condizioni:
1) la modifica deve essere stata determinata da circostanze impreviste e imprevedibili;
2) la stessa non deve alterare la natura generale del contratto.
È poi intervenuto il decreto legge 36/2022 (convertito nella legge 79/2022) che ha offerto un’interpretazione autentica di tale disposizione, stabilendo che la stessa va intesa nel senso che tra le circostanze impreviste e imprevedibili sono ricomprese quelle che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera (articolo 7, comma 2 – ter). Successivamente, con specifico riferimento agli interventi finanziati con le risorse del Pnrr, il decreto legge 13/2023 – sopra ricordato – ha stabilito che per fronteggiare l’incremento dei prezzi relativi agli interventi di edilizia scolastica, gli enti appaltanti possono utilizzare le risorse finanziarie rinvenienti dai ribassi di gara (articolo 24, comma 1).
Questa previsione è stata successivamente modificata dal decreto legge 45/2025 (convertito nella legge 79/2025) che ha specificato che la disposizione sopra riportata si applica anche alle modifiche che si sono rese necessarie in sede di sviluppo progettuale relativamente ad appalti già aggiudicati (articolo 3 – quater).
A completamento del quadro regolatorio, è intervenuta la Circolare dello stesso ministero dell’Istruzione che, sulla base del complesso di norme riassunto, ha precisato che l’utilizzo delle economie rinvenienti dai ribassi di gara è consentito qualora ricorrano tutte e tre le seguenti condizioni:
a) le risorse siano utilizzate in relazione al medesimo intervento da cui traggono origine;
b) l’utilizzo sia funzionale al finanziamento di varianti in corso d’opera o a far fronte a un incremento dei prezzi;
c) nel caso di varianti, le stesse siano necessarie ai fini della realizzazione dell’intervento.
La variante e l’utilizzo dei ribassi di gara
Nell’ambito di questo quadro regolatorio va inquadrato il caso di specie. Come ricordato, per rispettare le scadenze imposte dal Pnrr e per far rientrare l’intervento nei limiti del finanziamento concesso, l’ente locale procedeva a uno stralcio funzionale del progetto. Successivamente, a fronte di economie derivanti dai ribassi in sede di gara, adottava una variante per reintrodurre la parte dell’intervento precedentemente stralciata. Ma tale variante non veniva autorizzata dal ministero dell’Istruzione.
Secondo il giudice amministrativo la motivazione posta a fondamento del diniego appare apodittica e non sorretta da adeguate ragioni. Infatti, ricorrono tutte le condizioni che le norme sopra richiamate indicano ai fini del rilascio dell’autorizzazione. In primo luogo la variante proposta interessa il medesimo intervento ammesso a finanziamento. Secondariamente, le opere ricomprese nella variante sono state stralciate dal progetto originario in ragione dell’incremento del costo dei materiali, che rendeva il finanziamento non più capiente per la realizzazione dell’intero intervento.
Infine, elemento dirimente, l’anomalo incremento dei costi integra una circostanza imprevedibile che legittima una modifica in corso di esecuzione del contratto originario ai sensi dell’articolo 106, comma 1, lettera c) del D.lgs. 50. Ciò proprio in virtù dell’interpretazione autentica che con il Decreto legge 36/2022 il legislatore ha offerto di questa norma.
A ciò si aggiunga che la variante proposta non ha natura suppletiva del progetto originario, nel senso che non introduce opere originariamente non previste nel progetto originario e posto a base di gara. Piuttosto, tale variante reintroduce opere già presenti in tale progetto e successivamente stralciate per la sola ragione della mancanza di copertura finanziaria, dovuta all’anomalo incremento del costo dei materiali.
A conferma della correttezza di questa ricostruzione si pone l’ultimo intervento normativo operato con il decreto legge 45/2025 che ha esplicitamente previsto che le economie derivanti dai ribassi di gara possono essere legittimamente utilizzate anche per far fronte a modifiche resesi necessarie in sede di sviluppo progettuale relativamente ad appalti già aggiudicati.
In particolare, secondo il Tar Lazio questa norma sopravvenuta, considerata la sua natura procedurale e tenuto conto della mancanza di un’esplicita previsione in senso contrario, può essere applicata anche agli appalti in corso e alle modifiche progettuali che siano emerse nel frattempo. E ciò anche tenuto conto della finalità della norma, che è quella di agevolare l’attuazione degli interventi di edilizia scolastica finanziati con le risorse del Pnrr. Quest’ultima disposizione, ad avviso del Tar Lazio, elimina ogni residuo dubbio sulla legittimità della variante progettuale proposta, rendendo evidente che la variante debba avere il requisito della imprevedibilità – come l’aumento del costo dei materiali – ma non anche quello dell’indispensabilità.
Varianti e aumento dei costi nel Dlgs 36
Le affermazioni del Tar Lazio si riferiscono a un intervento finanziato con le risorse del Pnrr, come tale soggetto a una disciplina speciale. È utile verificare se e in che misura tali affermazioni possano assumere una valenza generalizzata, tenuto conto del rinnovato quadro normativo delineato dal Dlgs 36. In particolare, c’è da chiedersi se in questo quadro normativo possa trovare spazio l’ipotesi di varianti determinate dall’anomalo incremento del costo dei materiali necessari per la realizzazione dell’intervento.
La prima notazione riguarda la specifica norma del Decreto legge 36/2022 che ha offerto un’interpretazione autentica dell’allora vigente articolo 106 del D.lgs. 50 che dettava la disciplina delle varianti. Come detto, tale interpretazione qualificava l’anomalo incremento del costo dei materiali come una delle circostanze impreviste e imprevedibili che ai sensi della norma richiamata consentivano l’introduzione di varianti in corso di esecuzione.
Ammesso che a tale interpretazione potesse essere attribuita una valenza di carattere generale – e quindi non limitata agli interventi del Pnrr – non sembra che la disposizione interpretativa possa continuare a mantenere una sua validità dopo l’entrata in vigore del Dlgs 36.
L’articolo 120 – che detta la disciplina della modifica dei contratti in corso di esecuzione, precedentemente contenuta nell’articolo 106 del Dlgs. 50 – elenca al comma 1, lettera c), le circostanze imprevedibili che legittimano l’introduzione di varianti in corso d’opera.
Sono tutte circostanze che derivano da modifiche normative, da eventi naturali o da fatti di natura tecnica. Non vi è invece ricompreso l’anomalo incremento dei costi di costruzione.
Questa mancanza appare peraltro coerente con la disciplina complessiva del Dlgs 36. L’eventuale aumento dei prezzi che altera l’originario equilibrio contrattuale trova infatti la sua naturale collocazione nelle clausole di revisione prezzi, che ai sensi dell’articolo 60 del Dlgs 36 devono essere obbligatoriamente inserite dagli enti appaltanti nei contratti. Ma l’attivazione del meccanismo di revisione prezzi non ha nulla a che fare con le varianti in senso proprio, la cui disciplina risponde a logiche e finalità del tutto diverse.
In definitiva, la soluzione adottata per gli interventi finanziati con i fondi del Pnrr, che in qualche modo convoglia in un unico contesto le varianti e l’aumento dei costi e dei prezzi – prefigurando tale aumento come un’ipotesi di variante – non trova riscontro nel quadro normativo del Dlgs 36, che più correttamente tiene distinti i due piani.
Ne consegue che in fase di esecuzione dell’appalto potranno verificarsi due evenienze, che vanno tenute separate anche dal punto di vista della disciplina applicabile.
Da un lato vi potrà essere la necessità di introdurre varianti in corso d’opera, ma ciò potrà avvenire nel ricorso delle condizioni indicate dall’articolo 120 e in particolare dal comma 1, lettera c): esigenze derivanti da nuove disposizioni legislative o regolamentari o da provvedimenti sopravvenuti di autorità o enti preposti alla tutela di interessi rilevanti; eventi naturali straordinari e imprevedibili e casi di forza maggiore; rinvenimenti imprevisti o non prevedibili; difficoltà di esecuzione derivanti da cause geologiche, idriche e simili.
Dall’altro lato si colloca l’eventuale anomalo incremento dei prezzi, che troverà la sua disciplina naturale nelle clausole di revisione prezzi che gli enti appaltanti avranno inserito nei contratti, in adempimento dell’obbligo sancito dal legislatore.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”