Il Consiglio di Stato (sentenza n. 8853/2025) chiarisce i limiti dell’autotutela, la natura degli atti confermativi e il ruolo del termine di 30 giorni nel rito appalti.
Un operatore economico può contestare un affidamento diretto impugnando la risposta dell’amministrazione alla sua istanza di autotutela? Una conferma priva di nuova istruttoria può trasformarsi in un nuovo atto lesivo, capace di riaprire i termini? E cosa accade quando la violazione del principio di rotazione viene denunciata soltanto dopo che l’aggiudicazione è ormai definitiva?
Affidamento diretto, autotutela e termini di impugnazione: la sentenza del Consiglio di Stato
Ha risposto a queste domande il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 8853 del 12 novembre 2025, ha chiarito alcuni importanti concetti che impattano direttamente nella pratica quotidiana delle stazioni appaltanti e degli operatori del settore, all’interno di un quadro normativo (il D.Lgs. n. 36/2023, c.d. Codice dei contratti) che ha rafforzato sia gli spazi della semplificazione sia i presidi procedurali.
La vicenda trae le sue origini da un avviso digitale per raccogliere preventivi relativi a un servizio professionale da affidare tramite procedura diretta (affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera b), del D.Lgs. n. 36/2023). Entro la scadenza erano arrivate tre manifestazioni di interesse, tra cui quella presentata da un operatore in forma di raggruppamento.
L’amministrazione aveva poi scelto un altro concorrente, ritenendo la sua offerta economicamente più vantaggiosa. L’operatore escluso, ritenendo violato il principio di rotazione e sostenendo l’inattendibilità dell’offerta avversaria per eccesso di ribasso (il 90%), aveva chiesto all’amministrazione di annullare in autotutela la determina di affidamento.
La stazione appaltante aveva respinto la richiesta, spiegando che:
- la raccolta dei preventivi era solo una fase istruttoria preliminare;
- l’affidamento diretto restava un atto discrezionale;
- il precedente incarico conferito allo stesso operatore non riguardava un servizio pienamente sovrapponibile.
Solo a quel punto l’operatore escluso aveva impugnato la nota di conferma, non l’aggiudicazione originaria, ma con una tempistica fuori tempo.
In primo grado, il TAR aveva considerato ammissibile il ricorso, sostenendo che la nota di risposta contenesse una motivazione articolata tale da integrare un “nuovo esercizio del potere”. Entrando nel merito, il Tribunale aveva ravvisato una violazione del principio di rotazione e aveva annullato l’affidamento.
Da qui l’appello proposto dall’aggiudicatario, cui si era affiancata anche l’amministrazione, insistendo sull’inammissibilità del ricorso originario. Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è utile circoscrivere il quadro normativo di riferimento.
Quadro normativo di riferimento
Il nuovo Codice dei contratti pubblici disciplina l’affidamento diretto con l’art. 50, che consente la scelta dell’operatore anche sulla base di semplici preventivi, purché motivata e rispettosa dei principi di trasparenza e rotazione di cui all’art. 49.
Sul piano processuale, l’art. 120 del codice del processo amministrativo impone un termine di 30 giorni per impugnare gli atti relativi ai contratti pubblici. È un termine rigido, che non ammette deroghe indirette.
La giurisprudenza distingue con precisione:
- l’atto meramente confermativo, che non crea una nuova lesione e non è impugnabile;
- l’atto di conferma in senso proprio, adottato dopo nuova istruttoria, che costituisce una rivalutazione sostanziale dell’interesse pubblico e può quindi essere impugnato.
Nei contratti pubblici questa distinzione ha un peso ancora maggiore, perché la certezza dei tempi è un elemento essenziale del sistema.
Principi espressi dal Consiglio di Stato
Sulla base di questo, il Consiglio di Stato ha riformato integralmente la sentenza di primo grado, affermando una serie di principi che meritano particolare attenzione da parte di tecnici, operatori economici e stazioni appaltanti.
Preliminarmente, il Consiglio di Stato ha rilevato che la stazione appaltante non aveva svolto alcuna nuova istruttoria, né riesaminato l’interesse pubblico. La risposta si era limitata a ribadire le ragioni dell’affidamento. Per questo Palazzo Spada ha qualificato l’atto come meramente confermativo. E in assenza di una nuova valutazione, la nota non crea una nuova lesione e non può essere impugnata autonomamente.
L’aggiudicazione, quindi, doveva essere contestata entro i 30 giorni previsti dall’art. 120 c.p.a. Impugnare la successiva conferma, fuori il suddetto termine, era dunque tardivo e non idoneo a riaprire i termini.
Il rito appalti non ammette “vie traverse” e una volta decorso il termine, l’atto diventa definitivo.
I giudici di secondo grado hanno confermato che la richiesta di riesame non è uno strumento processuale e non modifica i limiti temporali della tutela giurisdizionale. Se non è accompagnata da una nuova istruttoria, la sua reiezione non incide sulla lesività dell’atto originario. Una volta riconosciuta l’inammissibilità del ricorso, ogni valutazione su rotazione, congruità dell’offerta o difetti istruttori è, quindi, diventa irrilevante. Il Consiglio di Stato non ha quindi esaminato il merito delle censure.
In definitiva, il Consiglio di Stato ha richiamato l’orientamento consolidato per cui consentire l’impugnazione di atti meramente confermativi equivarrebbe a svuotare di significato il termine dei 30 giorni, minando la stabilità degli affidamenti.
Analisi tecnica
La sentenza fornisce chiarimenti preziosi per la gestione degli affidamenti diretti. Tre sono i punti che emergono con maggiore forza:
- è l’affidamento l’atto da impugnare: non importa quanto articolata sia la successiva conferma dell’amministrazione, se non contiene una nuova istruttoria, resta un atto meramente confermativo;
- l’autotutela non è uno strumento per “guadagnare tempo”: gli operatori non possono attendere la risposta dell’amministrazione prima di decidere se impugnare e la strategia difensiva deve essere costruita nell’immediato;
- il principio di rotazione va fatto valere tempestivamente: anche quando esistono elementi per contestare la scelta, essi non possono essere valutati se manca il presupposto processuale della tempestività.
Conclusioni operative
La decisione del Consiglio di Stato lascia un messaggio molto chiaro, utile sia per le stazioni appaltanti sia per gli operatori: l’affidamento diretto è l’unico atto che conta. È lì che si concentra la lesione e da lì decorre il termine entro cui decidere se agire. Tutto il resto – istanze di autotutela, richieste di chiarimento, interlocuzioni successive – non sposta i termini e non “riapre” nulla, a meno che l’amministrazione non decida di svolgere davvero una nuova istruttoria.
È un richiamo forte alla necessità di conoscere bene il rito appalti e di muoversi con tempestività.
Gli operatori, in particolare, devono evitare un errore frequente: attendere la risposta dell’amministrazione prima di valutare se impugnare. Lo schema corretto è esattamente l’opposto: prima si valuta l’affidamento, subito, e solo dopo si comprende se l’autotutela possa avere un senso, sapendo però che non modifica i termini del processo.
Per le stazioni appaltanti, la sentenza conferma l’importanza di distinguere con precisione tra una vera attività di riesame e una semplice conferma. La prima impone un nuovo approfondimento; la seconda no. E se non c’è nuova istruttoria, l’atto non diventa impugnabile.
In definitiva, la pronuncia rafforza un principio essenziale del nuovo Codice: la certezza dei tempi non è un elemento accessorio, ma una componente strutturale. Soprattutto negli affidamenti diretti, dove le procedure sono snelle, il rispetto del termine dei 30 giorni diventa un cardine di equilibrio tra semplificazione e tutela.
Chi partecipa a queste procedure deve esserne pienamente consapevole e organizzare la propria strategia in modo coerente, senza contare su “secondi round” che il sistema, semplicemente, non prevede.
FONTI “LavoriPubblici.it”