Palazzo Spada specifica quando i costi della manodopera non sono esigibili a pena di esclusione, quali limiti incontra il soccorso procedimentale e il sindacato sulla valutazione delle offerte
Nel corso di una procedura di gara, quando l’omessa indicazione dei costi della manodopera può davvero condurre all’esclusione del concorrente? È sufficiente il richiamo all’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti o occorre verificare se la legge di gara renda quell’adempimento concretamente esigibile?
E ancora: fino a che punto il soccorso procedimentale può essere utilizzato per chiarire un’offerta tecnica che presenti elementi di incoerenza o di ambiguità? Quando, invece, il chiarimento rischia di trasformarsi in una modifica sostanziale dell’offerta, incompatibile con la par condicio tra i concorrenti?
Infine, quale spazio resta al sindacato del giudice sulle valutazioni tecniche e sui punteggi premiali attribuiti dalla commissione di gara? È possibile rimettere in discussione nel merito tali valutazioni o il controllo giurisdizionale resta confinato ai soli casi di manifesta illogicità o irragionevolezza?
La sentenza del Consiglio di Stato del 9 dicembre 2025, n. 9647, si confronta direttamente con questi interrogativi, offrendo una lettura che valorizza la coerenza della documentazione di gara, i limiti del soccorso istruttorio e la natura discrezionale della valutazione delle offerte.
Costi della manodopera, soccorso procedimentale e valutazione delle offerte: i chiarimenti del Consiglio di Stato
La controversia prende le mosse da una procedura aperta per l’affidamento, in noleggio pluriennale, di sistemi tecnologici diagnostici, strutturata come fornitura “chiavi in mano”, comprensiva di consegna, installazione, assistenza e manutenzione.
Alla gara avevano partecipato più operatori economici e l’aggiudicazione era stata disposta in favore di un concorrente che aveva preceduto di pochi punti il secondo classificato.
Quest’ultimo aveva impugnato l’esito della procedura, contestando, tra l’altro:
- la mancata indicazione dei costi della manodopera nell’offerta economica dell’aggiudicatario;
- la non conformità della garanzia “full risk” richiesta dal capitolato;
- l’attribuzione di alcuni punteggi tecnici e la mancata assegnazione di un punto premiale relativo alla disponibilità di intervento nei giorni festivi.
Il giudice di primo grado aveva respinto integralmente il ricorso, motivo per cui la questione era approdata al Consiglio di Stato.
Quadro normativo
La decisione del Consiglio muove da alcune coordinate normative ravvisabili nel Codice dei Contratti.
Il primo snodo rilevante è rappresentato dall’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, che impone agli operatori economici di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, fatta eccezione per le forniture senza posa in opera e per i servizi di natura intellettuale.
La disposizione ha natura imperativa e mira a garantire la trasparenza dei costi e la tutela delle condizioni di lavoro, ma pone, sul piano applicativo, il problema della sua concreta esigibilità quando la legge di gara non traduce chiaramente tale obbligo in prescrizioni operative.
Altro passaggio importante è l’art. 101, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, che disciplina il soccorso istruttorio procedimentale, consentendo alla stazione appaltante di richiedere chiarimenti sull’offerta nei limiti in cui ciò non comporti modifiche sostanziali del contenuto della stessa.
La norma segna un confine netto tra chiarimento e integrazione, confine che diventa particolarmente delicato in presenza di offerte tecniche ambigue o contraddittorie.
Sul piano della valutazione delle offerte, infine, vengono in rilievo i principi consolidati in materia di discrezionalità tecnica della commissione di gara, rispetto alla quale il sindacato giurisdizionale resta circoscritto ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza o errore macroscopico, secondo un orientamento costante della giurisprudenza amministrativa.
La decisione del Consiglio di Stato
Dall’esegesi di queste norme arriva quindi, da parte del Consiglio di Stato, la conferma integrale della sentenza di primo grado.
Con riferimento all’omessa indicazione dei costi della manodopera, il Collegio ha chiarito che, a prescindere dalla qualificazione dell’appalto come fornitura con o senza posa in opera, l’elemento decisivo era rappresentato dalla concreta esigibilità dell’adempimento.
In presenza di una legge di gara e di una modulistica che non consentivano l’indicazione autonoma di tali costi, l’esclusione automatica sarebbe risultata incompatibile con la tutela dell’affidamento dell’operatore economico. Il Consiglio di Stato osserva, infatti, che «l’indicazione dei costi della manodopera non poteva costituire un comportamento esigibile da parte degli operatori economici», proprio alla luce della struttura della documentazione di gara predisposta dalla stazione appaltante».
Quanto al tema della garanzia “full risk”, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la presenza di alcune limitazioni, riferite a ipotesi di uso improprio, negligenza o atti dolosi dell’utilizzatore, non fosse idonea a snaturarne il carattere omnicomprensivo. Tali esclusioni sono state considerate coerenti con la ratio dell’impegno contrattuale e con le prassi normalmente seguite nel settore, evitando una lettura meramente formalistica della legge di gara.
Un passaggio particolarmente significativo riguarda poi il ricorso al soccorso istruttorio procedimentale.
Il Collegio ribadisce che tale strumento può essere utilizzato solo per superare ambiguità marginali o imprecisioni immediatamente percepibili, ma non può spingersi fino a correggere il contenuto sostanziale dell’offerta. Quando l’offerta «si palesi irrimediabilmente contraddittoria», chiarisce il Collegio, qualsiasi intervento chiarificatore finirebbe per tradursi in una modifica dell’offerta stessa, con conseguente violazione della par condicio tra i concorrenti.
In tali casi, è legittima la scelta della stazione appaltante di attribuire rilievo alla dichiarazione contenuta nel documento specificamente dedicato al requisito oggetto di valutazione, secondo un criterio di specialità.
Quanto alle contestazioni sui punteggi tecnici, il Consiglio di Stato richiama un principio ormai consolidato: la valutazione delle offerte tecniche è espressione di ampia discrezionalità, non sindacabile nel merito dal giudice amministrativo.
Il sindacato giurisdizionale resta infatti circoscritto ai casi di «manifesta illogicità, irragionevolezza o macroscopico errore di fatto», restando esclusa ogni possibilità di sostituire la valutazione del giudice a quella della commissione di gara
Conclusioni
L’appello è stato respinto, con conferma dell’aggiudicazione del primo classificato e di quell’orientamento ormai consolidato che tende a ricondurre l’applicazione delle cause di esclusione entro confini di effettiva chiarezza ed esigibilità degli obblighi di gara.
L’indicazione dei costi della manodopera, pur avendo natura imperativa ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, non può essere imposta in modo automatico quando la stazione appaltante abbia predisposto una documentazione idonea a generare ambiguità o incertezza negli operatori economici.
Sul versante dell’offerta tecnica, la decisione ribadisce una distinzione netta tra chiarimento e modifica: il soccorso istruttorio può operare solo per superare imprecisioni immediatamente percepibili, ma non può essere utilizzato per rimediare a contraddizioni che incidono sulla sostanza dell’offerta.
Quanto alle valutazioni premiali, il Consiglio di Stato conferma che la discrezionalità tecnica della commissione costituisce un elemento fisiologico della procedura di gara, sindacabile solo entro limiti ben definiti e non sostituibile con valutazioni alternative del giudice.
Un arresto che sicuramente evidenzia, ancora una volta, l’importanza di una redazione chiara e coerente della documentazione di gara, così come dell’offerta tecnica presentata dagli OE.
FONTI “LavoriPubblici.it”